HTML

Gadó Gábor: A gazdasági alkotmányosság válsága Magyarországon I.

2013.09.20.

(Tézisek és példák)

 

A következő oldalakon a gazdasági alkotmányosság hazai válságával, annak sajátosságaival foglalkozom. Az írás vázlatos áttekintésre, a szabályozási-intézményi krízis lényegi vonásainak, összefüggéseinek a bemutatására vállalkozik. A „Példatár” címet viselő melléklet pedig az elmúlt évben elfogadott törvények közül mutat be a kedvezőtlen fejlemények illusztrálására alkalmas, jellemző eseteket.

I. Meghatározások, körülírások

 

A „gazdasági  alkotmányosság”  fogalma

A „gazdasági alkotmányosság” fogalmán azokat a jogi és kulturális magatartási normákat értem, amelyeknek tiszteletben tartása elengedhetetlen ahhoz, hogy a piacgazdaság alapértékei, és ezzel összefüggésben az adott társadalomban tevékenykedő emberek cselekvési autonómiája – a még ésszerűen lehetséges legkevésbé korlátozó állami beavatkozás mellett – érvényesülhessen.

 

A „gazdasági alkotmányosság” fogalmába tehát nem kizárólag az üzleti életre vonatkozó legfontosabb jogszabályok tartoznak, hanem az emberek és szervezeteik cselekvésére hatással lévő normáknak egy jóval tágabb köre. Közhely, hogy minél fejlettebb egy társadalom, annál kevesebb kötelező törvényi előírásra van szükség[1]. A fejlett piacgazdaságokban az üzleti és politikai kultúra standard (jobbára íratlan) szabályai jelentik azt az etikai alapot, amelynek esetleges megsértését a vállalkozások éppúgy szankcionálják, mint az állami hivatalok és bíróságok. A jelentős hagyományokkal rendelkező civilizációkban az ún. „láthatatlan alkotmány” fogalma valójában minden magára valamit adó piaci szereplő számára „látható”. Magyarországon ezzel szemben az állam gondolja úgy, hogy a jogszabály tekintélye független annak tartalmától, kikényszerítése kizárólag a – többség által szabadon alakítható – jogalkotási eljárás követelményeinek a betartásán múlik.

 

II. A kormány jogfelfogásának jellemzői

 

a) „Csak az  számít, amit a jogszabály mond”

 

A kormány nem ismeri el magára nézve kötelezőnek a tételes jogszabályi formát nem öltő azon normákat, amelyeket – Sólyom László sokat idézett szavaival – összességükben „alkotmányos kultúrának” szokás nevezni.  Attól tart ugyanis, hogy ellenkező esetben, a jogalkalmazó olyan – akár a római jog alapelveire visszavezethető – elveket, magatartási mintákat részesítene előnyben, amelyeket előzetesen a jelenlegi kétharmados többség nem szavazott meg.

 

b) „A jogszabály legyen részletes, ne kelljen  a szabályokat értelmezni”

 

Tapasztaljuk, hogy az ebben a parlamenti ciklusban született jogszabályok a szokásosnál is részletezőbb szövegezésűek. A „szőrszálhasogató” jogszabályszerkesztés – legalábbis a kormány szándékai szerint – biztosíték arra, hogy minden élethelyzetről, ideértve a gazdasági tárgyú törvényekben szabályozott jogviszonyokat is, végső soron a politikai vezetés határozhasson. Az sem jelent problémát, ha kiderül, hogy a túlságosan is részletes (az értelmezés jogát minimálisra csökkentő) szabályokról utóbb kiderül, hogy bizonyos szituációkban alkalmazhatatlanok. Ezekben az  esetekben – a kormány döntését követően –  sor kerülhet az elégtelennek bizonyult jogszabály módosítására, sőt néhány hét múlva a „módosítás módosítása” is megtörténhet. A kormánytöbbség rövid időn belül többször is kész változtatni ugyanazon a jogszabályi rendelkezésen, ha úgy véli, erre van szükség a törvény értelmezési monopóliumának fenntartásához.

 

c) „A bíróság ne bírálhassa felül a politikai döntéseket”

 

Az előző pontban az „értelmezési monopólium” kifejezést használtam, amely kétségkívül magyarázatra szorul.  Demokratikus jogállamban ugyanis a jogszabályok alkalmazásakor az egyes rendelkezések értelmezése végső soron a bíróságok hatáskörébe tartozik. A jogtudomány pedig megfelelő segítséget nyújt a bírónak értelmező munkája során. (Köztudott, hogy a jogelvek (általános alapelvek) eligazítanak a nem egyértelmű törvényi mondatok tartalmának a megfejtésekor.) Az Orbán-kormány azonban az elmúlt három évben a számára fontos ügyekben határozottan elutasította, hogy a törvényhozótól és a végrehajtó hatalomtól független bíróságok olyan kötelező ítéleteket hozzanak, amelyek nem felelnek meg a kormánytöbbség akaratának. Az ún. devizahitelesek pereiben pl. a kormányfő nyilatkozata, amelyet új törvény kidolgozása követ, éppúgy vitatja a bíróságok autonómiáját, mint amikor az év elején, a „rezsicsökkentési” kampány idején hozott bírósági döntést azonnali  törvénymódosítás követett.

 

d) „A jogszabály eszköz: betartani, nem pedig tisztelni kell”

 

A kormányzati gyakorlat alapján ahhoz sem fér kétség, hogy a kihirdetett jogszabályok – ideértve a jelenlegi parlamenti többség által elfogadott törvényeket is – nem igényelnek tiszteletet. A jogszabályok optimális esetben hasznos segédeszközök, amelyek a választók által felhatalmazott párt (pártkoalíció) politikai akaratának az érvényre juttatását szolgálják. Egyetlen legitimációs forrás létezik: a törvényhozó rendelkezzen a megalkotni kívánt törvényhez előírt mértékű parlamenti többséggel, szavazattal.. Ezzel az elvárással függ össze a kormánynak a „sarkalatos törvények” iránti vonzódása is. Nem elégszik meg azzal, hogy képes valamely jogalkotási tárgykörben aktuális elképzelései érvényesítésére, arra is súlyt helyez, hogy a jövőbeli eltérő erőviszonyok kialakulása esetén politikai ellenfelei helyzetét „előre” megnehezítse.

 

e) „A jog akkor védi  a kisebbséget, ha a többség van kisebbségben”

 

A kormánytöbbség az előző pontban említett „sarkalatos törvények” körének az Alaptörvényben való kijelölésével a kormányzati munka természetét is átalakítja: elvonja a jövőbeli parlamenti többségtől a jogot, hogy határozzon (törvényeket fogadjon el) olyan tárgykörökben, amelyek nem a közjogi berendezkedés fundamentumait érintik, hanem „csupán” az ésszerű kormányzáshoz szükségesek. Ezáltal szükségképpen kétségbe vonja az elkövetkező évek, évtizedek választóinak akaratát, mivel hiába adnak a választók megbízást egyik vagy másik pártnak, ha azok kormányzati pozícióban az elnyert felhatalmazást nem tudják törvényekre, konkrét cselekvési programokra váltani.

 

f) „A törvények nem morális kategóriák, mit vizsgáljon hát az Alkotmánybíróság?”

 

Ha a jogszabályokkal szemben nem állíthatók fel tartalmi, etikai kritériumok, és elfogadásuk helyes vagy helytelen volta kizárólag célszerűségi megfontolások alapján ítélhető meg, akkor kézenfekvő, hogy nincsen szükség olyan jogintézményekre sem, amelyek a jogszabályok alkotmányosságának a vizsgálatával foglalkoznak. Az Alkotmánybíróság (Ab) hatáskörének korlátozása ezért nem valamely „szerencsétlen tévedés” következménye, hanem olyan döntés volt, amely szükségképpen következett a jelenlegi kormány jogfelfogásából.

 

g) „Az Alkotmánybíróság a parlamenti többség bizalmából működik”

 

A parlamenti többség álláspontja szerint, mindaddig, amíg az Ab megszüntetése több politikai hátránnyal, mint előnnyel járna, az Ab fennmarad. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a testület önálló hatalmi (jogállami tényező) marad, amely a gazdasági alkotmányosság felett őrködve függetleníthetné magát a politikai elvárásoktól. Léte és működése akkor válik a közhatalom birtokosai számára ésszerűvé, ha „megfelelő” ítéletekkel igazolni tudja a kormányzati döntéseket. Ha viszont az Ab valamely határozata nem tölti be ezt a – mindenekelőtt kommunikációs szempontból hasznos – szerepkörét, a törvényhozó korlátlanul változtathat az Ab által alkalmazott alkotmányon, módosíthatja annak rendelkezéseit. A többségi népakaratra történő hivatkozás a kötelezettségek (jogmegvonások) visszamenő hatállyal történő előírását éppúgy igazolja, mint ahogy a tulajdonhoz való jog törvényi úton való megvonása ellen sem emelhetnek az alkotmánybírák vétót, ha az Alaptörvény az Országgyűlést erre – kellően egyértelmű szövegezéssel – feljogosítja.

 

h) „A jog lényegét a kinevezett személyek testesítik meg”

 

A jogszabályok tehát politikai célok szolgálatára rendelt segédeszközök, amelyek a jogalkalmazónak nem adnak mozgásteret az általános (morális tartalmakat is hordozó) jogelvekre történő hivatkozásra. Ám a közhatalom birtokosának jogszabályi formát öltő akarata csak akkor érvényesíthető a siker reményében, ha olyan személyek kerülnek kinevezésre, akik elfogadják és betartják (betartatják) a jog rendeltetésére vonatkozó kormányzati elvárásokat. Az Orbán kormány ennek jegyében alakította át a legfontosabb közjogi tisztségviselők kinevezésnek rendjét, ezért nevezett ki szinte kivétel nélkül olyan személyeket, akik elsődleges céljuknak a központi akarat végrehajtását tekintik.

 

i)  „A gazdasági alkotmányosság üres frázis”

 

Ha a kormány a jogszabályokat a politikai akarat érvényesítését előmozdító eszköznek tekinti, nem kétséges, hogy csekély pártfogásra számíthatnak az olyan értékek, mint a szerződési szabadság, a vállalkozás szabadsága vagy éppen a tisztességes verseny követelménye. Ezek a fogalmak jószerivel értelmezhetetlenek ebben a megváltozott közegben: olyan kategóriák, pontosabban „szavak” immár, amelyek, bár a büntetés kockáztatása nélkül kimondhatók maradtak, semmiképpen sem képeznek ellensúlyt a kormányzati akarattal szemben.

 

III. A gazdasági alkotmányosság torzulásai

 

Az előzőekben a jelenlegi parlamenti többség jogfelfogása torzulásainak vázlatos számbavételére tettem kísérletet. Az utolsó pontban utaltam rá, hogy a kormány a „gazdasági alkotmányosság” kategóriáját olyan elcsépelt frázisnak tekinti, amely súlytalanná vált a nemzeti együttműködés értékrendjében. (Ma már tudjuk, nem volt véletlen, hogy az Alaptörvényben nem szerepel a „piacgazdaság” kifejezés.) Ez a súlyosan degradáló minősítés értelemszerűen a gyűjtőkategória egyes rész-értékeit is leértékelte: így a vállalkozás szabadsága, a tulajdonhoz való jog sem részesül immár a 2010 évi választást megelőző húsz évben ismert alkotmányos védelemben.

 

A piacgazdaságot ért sérelmek számbavételét célszerű az állam közhatalmi és üzleti szerepkörének keveredéséből fakadó problémák bemutatásával kezdeni.

 

a) Az állami befolyás erősödése az üzleti szférában

 

Köztudott, hogy a gazdasági élet legkülönbözőbb szektoraiban szerzett az állam az elmúlt három évben jelentős befolyást biztosító tulajdonosi részesedést. A közvetlen állami részesedésszerzés önmagában nem vetné fel a gazdasági alkotmányosság sérelmét, ám a jogi környezet egészének átalakítása, az állami befolyás bővülésének dinamikája[2] összességben már okot ad az aggodalomra. Van úgy, hogy az állam tulajdonossá válása azt célozza, hogy könnyebben lehessen megvalósítani olyan politikai döntéseket, amelyek a magántulajdonosok versengésére épülő, a hatékony üzleti működést előtérbe helyező piacgazdaságban nehezen volnának keresztülvihetők. (Lásd pl. az energetikai szektor visszaállamosítását, amely rövid távon ugyan „megkönnyíti” az állam dolgát, később azonban elkerülhetetlenül szembesíti majd az ésszerűtlenül veszteséges működés következményeivel.) Az állam közvetlen tulajdonosi jelenlétének indoka lehet annak biztosítása, hogy egy jövőbeli privatizáció során az állami részesedést a politikai hatalomhoz közelálló magántulajdonosok szerezhessék meg. Mindazonáltal a Rába Holding vagy a MOL-ban történt részleges befolyásszerzés még ilyen jellegű „üzleti” érvekkel is nehezen magyarázható. A nemzeti stratégiai vállalatnak számító MOL esetében pl. a tulajdonosi részesedés növelése nélkül is képes volt az állam – elsőbbségi részvénye segítségével – befolyását érvényesíteni.

 

A közvetlen tulajdonosi jelenlét mellett az elmúlt három évben annak is tanúi lehettünk, hogy az állam a jogalkotás segítségével miként avatkozott be egyes piacokon a korábban kialakult erőviszonyok megváltoztatása érdekében. A törvénnyel történő pozíciószerzés (pozícióosztás) nem csupán a verseny és a vállalkozás szabadságát sérti, de a piacok működését is kiszámíthatatlanná teszi. Ha az Országgyűlés pl. kivételes sürgős eljárásban néhány napon belül megtiltja a pénznyerő automaták játéktermekben való üzemeltetését[3], ez az „esemény” azt demonstrálja a vállalkozások számára, hogy sorsuk, üzleti fennmaradásuk az állam (a politikai hatalom birtokosainak) döntésén múlik. Ezt a következtetést természetesen nem csupán a pénznyerő automatákat üzemeltető cégek vonták le tavaly ősszel, hanem valamennyi, működését tervszerűen szervező vállalkozás. A dohánytermékek árusítási jogának koncesszióba adása pedig módot adott a hatalom számára, hogy vagyoni értékű jogokkal fizessen a számára nyújtott szolgálatokért.

 

Bármi járt is a politikai döntéshozó fejében, tény, hogy az állam mind gyakoribbá váló közvetlen és közvetett megjelenése az üzleti életben – ha el is tekintünk a növekvő korrupciós kockázattól – a piacgazdaság ésszerű működésével összeegyeztethetetlen. Az állam ugyanis ezáltal olyan „kísértésnek”  teszi ki magát, amelynek többnyire nem képes ellenállni. Karinthyt idézve szabadon, az állam ilyenkor nem két, de mindjárt három macskának álmodja magát: a jogalkotó-szabályozó, a pártatlan hatóság és a versengő tulajdonos kerülgeti egymást a döntések előtt.  Gondolom, keveseket lep meg, hogy  a három szerepkör együttes gyakorlása visszaélésekkel járhat: előfordulhat ugyanis, hogy a törvényhozó, éppúgy mint a hivatali-jogalkalmazó apparátus – a versenytársak rovására –  az állami  tulajdonos kedvét keresi[4].

 

A verseny és vállalkozás szabadsága ezért az állam közvetlen gazdasági szerepvállalásának visszaszorítását tenné szükségessé. Biztosítani kellene továbbá, hogy a jogalkotó állam ne próbálja maga vagy klientúrája aktuális üzleti céljait „törvényi úton elrendezni”. Ehhez persze nélkülözhetetlen volna az Ab hatáskörének visszaállítása, és a testülethez fordulás jogának szélesítése.

 

b) Az  egyes tulajdoni  formák közötti különbségtétel

 

A hatályos Alaptörvény nem rendelkezik arról, hogy a tulajdonformák egyenjogúak: az állami cégek és a magántulajdonosok irányította vállalkozások azonos feltételek mellett vehetnek részt az üzleti életben. A jelenlegi kormány számos döntése – így az állami felszámoló részére meghatározott esetben biztosított kizárólagos tevékenységgyakorlási jogtól kezdve, a politikai szempontból  érzékenynek tekintett cégek államosításáig – azt bizonyítja, hogy az Alaptörvényből nem figyelmetlenségből maradt ki a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát deklaráló mondat[5].  Az Orbán-kormány nem csinál titkot abból, hogy  az államot  a magántulajdonosnál  alkalmasabbnak tartja az értékes tulajdoni tárgyak (ingók, ingóságok, vagyoni értékű jogok) feletti  jogok gyakorlására. Az „alkalmasság” kategóriája természetesen „unortodox” módon értelmezendő, nem a piaci versenytársakhoz képest hatékony döntésekre való képességnek van ugyanis jelentősége, hanem annak, hogy az állami tulajdonos „alkalmas-e” a rábízott politikai feladatok engedelmes és gyors teljesítésére.

 

Az Orbán-kormány tulajdonfelfogása ahhoz az emberéhez hasonlít, aki csak akkor alszik nyugodtan, ha párnája alatt tudja kincseit. A jelenlegi parlamenti többség is azt tartja kívánatosnak ha közvetlenül, és lehetőleg korlátozás nélkül uralma alá vonhatja a hasznot hajtó, vagy számára más okból fontos vagyoni  javakat. A piacgazdaságot olyan kényszerű, az országra kívülről – remélhetőleg csupán átmenetileg – rákényszerített adottságnak tekinti, amelynek szabályaitól, követelményeitől minduntalan szabadulni igyekszik. Az önkormányzati tulajdon ebben a világképben sajátos szerepet tölt be. A Fidesz vezette többség elismeri az önkormányzatok tulajdonosi jogállását (eljárását), ha pl. az a magántulajdonban álló cégekkel szembeni politikai példastatuálást szolgálatába állítható.[6] Ám nem támogatható az önkormányzat önálló  tulajdonosi léte akkor, ha az a kormánytól akárcsak viszonylagosan is elszakadni képes, önálló döntési pontok kialakulásához vezetne. (Lásd ezzel kapcsolatban a dolgozatnak közjogi intézményrendszer centralizálásáról írottakat[7].)

 

Az elmúlt három és fél év továbbá arra is megtanította a hazai gazdasági jogalkotás és az ún. piacfelosztó döntések elemzőit, hogy – legalábbis a parlamenti többség álláspontja szerint – nem csupán az állami (önkormányzati) tulajdon élvez elsőbbséget a magántulajdonhoz képest, de a magántulajdonban lévő vállalkozások egymáshoz képest sem egyenjogúak. Az Orbán-kormány nemcsak a „Jobbik” hívei felé gyakorol gesztust akkor, amikor különbséget tesz a nemzeti (hazai) vállalkozások és a „nem nemzeti társaságok[8]” között. Értsünk ez utóbbi kategórián bármit is, a jelenlegi gazdaságpolitika – a jogalkotástól kezdve az elvben szervezet-semleges hatósági döntésekig – nyíltan elfogult a „hazai” cégek iránt. Mindez nem csupán azzal a következményekkel jár, hogy pl. a belföldi mezőgazdasági termelőkre adott esetben nem vonatkoznak a piaci ár összehangolását tiltó kartellszabályok, de az államosított cégek és piacok újraosztása (végleges vagy időleges értékesítése, koncesszióba adása) során is előnyt élvezhetnek a külföldi  székhelyű cégekkel szemben.

 

Az állami tulajdon és a „hazainak” tekintett vállalatok előnyben részesítése a legváltozatosabb módon sértheti meg az Európai Unió által biztosítani kívánt szabadságjogokat, legyen szó a tőke, a letelepedés és a vállalkozások szabad mozgásának a biztosításáról, vagy éppen az állami támogatás nyújtásával összefüggő követelményekről. Az államilag irányított diszkrimináció továbbá nemcsak fontos elveket és tételes jogi előírásokat sért, de rendkívül kedvezőtlen gyakorlati következményekkel is jár. A külföldi tőke ui. lassan, de biztosan távozik azokról a piacokról, ahol az állam ünnepélyes retorikai fordulatokkal is „ráerősítve” következetesen megszegi az egységes belső piac létéből fakadó követelményeket.

 

c) A tulajdonhoz való jog védelmét sújtó szabályok

 

Mivel az állam nem tekinti magára nézve kötelezőnek a tulajdoni formák egyenjogúságának a biztosítását, azon sem lepődhetünk meg, ha pl. – a kisajátítási szabályok többszöri módosítása nyomán – ma már a stadionépítkezések vagy az Országgyűlés Hivatalának az elhelyezése[9] is megalapozza  a kisajátítási  eljárás megindítását. Az állam nem teszi függővé az egymással mellérendelt pozícióban lévő felek megegyezésétől a beruházás sikerét, helyette a „kényszereljárást”, vagyis a könnyebb utat választja. Mivel a kisajátítási szabályok  módosítására már azt követően került sor, hogy tudni lehetett, hogy az állam milyen tranzakciók megvalósítását tervezi, a törvények az állam javára történő tisztességtelen  beavatkozásnak számítanak.

 

Az előző esetben a tulajdonos kártalanításra tarthat majd igényt tulajdonának közjogi úton történt elvonása miatt. A parlamenti többség azonban esetenként a kártalanítást mellőzhetőnek tekinti, mivel úgy gondolja, hogy a törvény képes a – tartalmát tekintve – kártalanítás nélküli „kvázi kisajátítás” előírására is. A magánnyugdíj-pénztári tagok megtakarításának törvénnyel megalapozott elvonása formálisan az érintett személy kezébe tette le a döntést: átlép-e az ún. állami nyugdíjrendszerbe vagy vállalja a súlyos vagyoni veszteség elszenvedését. A szövetkezeti hitelintézetek kényszerintegrációjáról szóló 2013. évi CXXXV. törvény[10] már ezt a halvány jogi látszatot sem próbálta fenntartani, amikor a tulajdonosból  az addig általa tulajdonolt vállalkozásnak (a takarékbanknak) alávetett üzleti szereplőt  formált.

 

Nem használ a tulajdonos magabiztosságának az sem, ha azt tapasztalja, hogy az akár évekkel korábban megkötött szerződéseken alapuló bevételi terveit („várományait”) az állam egy tollvonással (pontosabban egy törvénnyel) önkényesen és előre nem kalkulálható módon felülírhatja. Ha pl. a kereskedelmi bankok az ún. devizában nyilvántartott kölcsönszerződések tartalmának törvénnyel történt átírása folytán kártalanítás nélkül kénytelenek veszteségük leírására, akkor ezt nem csupán a jogbiztonság megsértéseként, de tulajdonosi-vállalkozói jogaik semmibevételeként értékelik.

 

A gazdasági alkotmányosság indokolásra nem szoruló követelménye, hogy bármely jogképes személy – a vállalkozás éppúgy, mint a fogyasztó – annak a tudatában határozhasson valamely dolog, vagyoni értékű jog megvásárlásáról, hogy az állam a törvényesen szerző félnek védelmet nyújt. Ha viszont éppen az állam teszi nyilvánvalóvá, hogy közvetlen vagy áttételes üzleti érdekei felülírják a „tulajdon szentségét”, akkor a jövőbeli döntési helyzetekben a potenciális vevő olyan költséges biztosítékokra tarthat igényt (ideértve. az állammal kötött szerződéseit is) , amelyek egyébként szükségtelenek lennének.

 

d) Az állammal folytatott jogügyletek átláthatóságának hiánya

 

Működő piacgazdaságban kiegyensúlyozott szabályozás gondoskodik a vállalkozások védelemre érdemes üzleti titkainak (banktitoknak, értékpapírtitoknak stb.) a védelméről, valamint a közérdekű adatok és az ún. közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségéről. A titokvédelem jogi szabályozása a magánjogi kódex (így a jövőben az új Polgári Törvénykönyv) kompetenciájába tartozik, az információszabadság törvényi biztosítékairól az alkotmány és az azt végrehajtó törvény rendelkezik[11]

 

A rendszerváltozás óta eltelt több mint két évtized során változó eredményességű küzdelmet folytattak a jogvédő szervezetek és a sajtó képviselői azért, hogy kikényszerítsék: a köztulajdonnal (állami, önkormányzati vagyonnal) és a költségvetési forrásokkal gazdálkodó szervezetek eleget tegyenek nyilvános elszámolási kötelezettségüknek. A hatályos Ptk. ennek a követelménynek eleget is tesz[12]. Az új kódex előkészítői – dogmatikai szempontból  helyesen –, úgy foglaltak állást, hogy az üzleti titok közjogi korlátairól az információszabadság érvényesülését biztosító  törvényben kell rendelkezni.  A Magyar Közlönyben június 20-án kihirdetett 2013. évi XCI. törvény azonban az alkotmányos követelményekkel szembehelyezkedve, szűkítette a közfeladatot ellátó szervek gazdálkodásának átláthatóságát.

 

Az állami nagyberuházások jelentős része ma már mentesül a közbeszerzési eljárások lefolytatásának kötelezettsége alól, vagy elegendő, ha az ajánlatkérő az általa választott szereplőket hívja fel ajánlattételre. Az állammal folytatott üzleti tranzakciók előkészítésének növekvő átláthatatlansága – legyen szó közbeszerzésről vagy pl. koncessziós eljárásról – illuzórikussá teszi a tisztességes versenyt az ajánlattevők (ajánlattételre alkalmas) vállalkozások között.

 

e) A hatékony jogvédelem hiánya a jogaival visszaélő állammal szemben

 

A gazdasági alkotmányosság rovására elkövetett jogalkotói sérelmekkel szemben az Ab lenne hivatott a hatékony jogvédelem biztosítására. Az Alaptörvény hatályos szabályai azonban az államadósság jelentős mértékű csökkenésének bekövetkeztéig, a központi költségvetéssel és a közteherviseléssel (így a központi adókkal) összefüggő legfontosabb törvények alkotmányossági vizsgálatát csak kivételes esetekben teszi lehetővé.[13] Az ún. actio popularis intézményének megszüntetése pedig jelentősen megnehezíti, hogy a jogszabályokkal szemben az állampolgárok – akár szakértő jogi képviselő segítségét igénybe véve – keressenek jogorvoslatot.

 

Nem igényel alaposabb bizonyítást annak a belátása, hogy ha az állam tudja, hogy az alapjogokat sértő törvények végrehajtását a „sértett fél” nem képes megakadályozni, csekély ösztönzést érez az alkotmányos követelmények betartására. Ha pedig a gazdasági alkotmányosság követelményeit következmények nélkül lehet figyelmen kívül hagyni, úgy nincs esélye annak, hogy a politikai hatalom birtokosa ne éljen a visszaélés kínálkozó lehetőségével.

 

f) A piacgazdaság működését védő intézmények rendezetlen működése

 

Az előző pontban az Alkotmánybíróság hatáskörének csorbításáról. De megemlíthetnénk az elhibázott alkotmányos szintű változások között a Költségvetési Tanács (KT) funkciójának átalakítását is, amely alapján a KT egymaga képes kormánybuktatásra azáltal, hogy – az Alaptörvény 44. cikkének (3) bekezdése alapján – a központi költségvetés elfogadásához a KT előzetes hozzájárulására van szükség. Figyelembe véve a tényt, hogy a testület három vezetőjét a jelenlegi parlamenti többség hat évre megválasztotta, nem zárható ki, hogy a makrogazdasági szempontból döntő jelentőségű költségvetési törvények jövőbeli elfogadása, három „ellenzéki beállítottságú” személy döntésén múlik.

 

Az Alaptörvény Ötödik módosítása megteremti a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) a Magyar Nemzeti Bankba történő beolvasztása lehetőségét. A változás nyomán az a sajátos helyzet áll elő, hogy az MNB hatáskörébe tartozik majd a pénzügyi intézményekkel szerződéses kapcsolatba kerülő fogyasztók védelméről való gondoskodás éppúgy, mint az ország monetáris politikájának a meghatározása. Az MNB felügyeli majd a pénzügyi intézményeket és gyakorolja egyben a tulajdonosi jogokat a KELER Zrt[14].-ben. A legkülönbözőbb tartalmú kompetenciák keveredése arra a modellre emlékeztet, ami 2010 óta a kormány működését jellemzi. A külvilág felé a lehető legkevésbé tagolt, nem transzparens miniszteriális rend tág teret enged a nehezen nyomon követető politikai döntések elrendelésére, a központi államigazgatáson belüli szakmai viták „minisztériumi főosztályok” közötti vitákká alakítására.

 

g) A közjogi intézményrendszer centralizációja

 

A magunk mögött hagyott három évről kijelenthető, hogy az a közjogi intézményrendszer korábban elképzelhetetlen mértékű átalakítását hozta. A gazdasági alkotmányosság témakörével foglalkozva – lemondva a részletesebb elemzés igényéről –, mindenekelőtt a helyi közhatalom és közigazgatás centralizációját, a korábbi döntéshozatali szintek kiüresítését kell említenünk. Az egyes döntések által érintett személyektől, vállalkozásoktól még inkább elidegenedett, egyetlen politikai központból irányított igazgatási rendszer alkalmatlan a gyors és hatékony szakmai válaszokra, cselekvésre. Az állam (az aktuális politikai hatalom) nem csupán a piac önszabályozó képességében nem bízik immár, hanem abban sem, hogy az adott megyében, városban, az ott élők által választott önkormányzati testületek és a felügyeletük mellett működő szakmai-hatósági funkciót betöltő hivatalok központi instrukció hiányában – pusztán n a jogszabályokat alkalmazva – is képesek ésszerű döntéseket hozni.  Ez a működési mód amellett, hogy még nehézkesebbé teszi  az államigazgatás működését,  a politikai korrupciót is mintegy „centralizálja”. A gazdasági válságok kezelésére pedig úgyszólván alkalmatlan: mivel arra a téves feltevésre épít, hogy a piacgazdaságot a miniszterelnök személyében egymaga képes helyettesíteni.

IV. A gazdasági  alkotmányosság válsága

 

Válságról akkor kell beszélnünk, ha az állam (a politikai hatalom birtokosa) számára a gazdasági alkotmányosság definíciójából fakadó értékek elvesztették fontosságukat, és ezért bármikor, „mentegetőzés nélkül” félretehetők. A helyzetet súlyosbítja, ha a kormányzó többség olyan intézményrendszert alakított ki, amelynek keretei között nincsen reális esély a megsértett jogok védelmére, kikényszerítésére. További gondot okoz, ha a rendszerváltozást követő húsz év nem alakított ki az állampolgárokban elkötelezettséget az alkotmányosság és a piacgazdaság iránt, sőt tapasztalatai, érzelmei az antikapitalista retorikára teszi fogékonnyá őket. Nem könnyíti meg a gazdasági alkotmányosság híveinek helyzetét az sem, ha a fejlett tőkés államokban székhellyel rendelkező nemzetközi vállalkozások egy része kiegyezésre törekszik a multinacionális cégekre támadó kormányzattal, elfogadják az ajánlatot: a hatalom nyilvános elismeréséért cserébe a kormány a kivételezettek közé sorolja őket. 

 

A gazdasági alkotmányosság válságának megítélésekor az elemzett folyamat irányának is jelentősége van. A múlt század ’80-as éveiben egy hanyatló államszocializmus feltételei között léptek színre a kapitalista működési mód alapegységei, a családi, valamint az állami vállalatokhoz tapadva egzisztáló kisvállalkozások. Természetesen ebben az időszakban sem beszélhettünk piacgazdaságról, a helyzet azonban a jelenleginél annyiban kedvezőbb volt, hogy akkor minden és mindenki a változásra készült, beleértve az államot megszemélyesítő bürokratákat is. A piacgazdaság akadályait a pártállam és ellenzéke a háromoldalú tárgyalásokon közösen bontotta le, a szocializmusért – egy elenyésző kisebbségtől eltekintve – nem állt ki senki sem. Az Orbán kormány viszont nem várja bukását, a gazdasági alkotmányosság válságáról ma még nem tudni, évekig vagy évtizedekig tart-e. Kérdéses továbbá, hogy a makrogazdasági folyamatokból következő krízisek kikényszerítik-e a piacgazdasági normákhoz való visszatérést? A kormány következetes piacellenességével olyan helyzetet alakított ki mára, hogy saját legkitartóbb szavazótábora szemében a „háború elvesztésének” beismerését jelentené, ha az üzleti világ szokott normái válnának újra követendő mintává.

 

V. Válság és  demokratikus jogállam

 

A gazdasági alkotmányosság válsága nem csupán a korábban meghatározó jelentőségű  alkotmányos értékek eltörlését jelenti. A kétharmados többség az elmúlt három évben egy ismeretlennek semmiképpen sem nevezhető gazdasági-társadalmi rend kiépítésére tett kísérletet. A modell olyan nemzeti retorikával kísért államkapitalista berendezkedésként írható le, amelyben a piaci versenyt – ahol erre mód nyílik – a központosított államhatalom adminisztratív döntései váltják fel.  A „hivatal” eljár a törvényhozásban, dönt „pártatlan” jogalkalmazóként (hatóságként), és tulajdonosként is kiveszi részét a feladatok teljesítéséből. Az állam a nyilvánosság által részleteiben nehezen átlátható tranzakciók irányítójává válik: üzleti partnerei kiválasztásakor nem a piacgazdaság – összességében sikeres – módszerei érvényesülnek. Az államkapitalizmus korporatív jellegét a törvénnyel és „felülről” szervezett köztestületek, kamarák, ún. akadémiák biztosítják. Ezek a szervezetek, testületek hivatottak helyettesíteni a hatalomhoz képest ellenérdekű társadalmi szervezetek (egyesületek, civil szerveződések) részvételét a vitákban, a társadalmi érdekegyeztetésben.

 

Az Orbán kormány nem bízik a polgárok és szervezeteik autonómiájában: a kultúrával, a vallásgyakorlással, a sajtó működésével összefüggő alapjogok helyére rendszabályok lépnek. A megregulázott emberek döntési és cselekvési szabadsága így lesz erőtlen és korlátozott. A gazdasági alkotmányosság hagyományos értékeinek a felszámolása pedig a hatalomtól függő, kiszolgáltatott egzisztenciák számát növeli. Miközben mind kockázatosabb szembeszegülni a kormányfő akaratával, a jogállami normák megtagadása egyre kevesebb szégyenérzetet kelt. Az idő telik, és közben lassan elmúlik a változtatás ésszerű esélye.



[1] Természetesen ezzel nem állítom azt, hogy a fejlett piacgazdaságok ésszerű, a szociális szempontokat is figyelembe vevő működése nem igényli a szabályozó állam aktív közreműködését. A magánjogi jogviszonyok ún. horizontális relációjában pedig különösen fontos, hogy a törvényhozó kiálljon az alapvető emberi jogok védelmében, legyen szó a fogyasztók jogairól, a hátrányos megkülönböztetéssel szembeni fellépésről az üzleti és munkajogi kapcsolatokban, vagy éppen a versenyt korlátozni próbáló piaci megállapodások tilalmazásáról. Amire utalni  szeretnék az mindössze annyi, hogy a kellő civilizációs szintre jutott társadalmakban nem törvényben (még kevésbé  az Alaptörvényben) kell rögzíteni a legtriviálisabb etikai elveket, mivel azok fontossága  mind a vállalkozások, mind az állami intézmények számára egyértelműek. Ezzel szemben  2013-ban Magyarországon  a joggal való  visszaélés tilalmának a betartása sajnos a törvényhozó  számára sem  nyilvánvaló, a Szalay-kör ezért okkal javasolja, hogy maga az  Alaptörvény mondja ki: „A jogokat társadalmi rendeltetésüknek megfelelően kell gyakorolni. A joggal való visszaélés tilos.” (Lásd az Alaptörvény módosítására irányuló tervezet 3.§ (4) bekezdését.)

[2] Szinte minden hónapban hallani államosítási elképzelésekről, legutóbb a Dunaferr és a Székesfehérvári Erőmű kapcsán  jelentette be a kormány, hogy kész a visszavásárlásra, illetve az ajánlattételre.

[3] Lásd ezzel összefüggésben a Példatárban írottakat.

[4] Lásd ezzel kapcsolatban Petsching Mária Zita: Az Új Világ című remek elemzését; Élet és Irodalom 2013. augusztus 23. 5. oldal.

[5] A Szalay-kör által kidolgozott, az Alaptörvény módosítására irányuló tervezet rögzíteni javasolja, hogy: „Magyarország gazdasága szociális piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú védelemben részesül.”

[6] A legismertebb eset a Pécsi Vizmű Zrt. „elfoglalása”, amely végül a francia Suez-csoport központi költségvetési forrásokból finanszírozott kivásárlásával ért véget.

[7] Lásd a dolgozat III./g) pontját.

[8] Stilárisan egyszerűbb, de félreérthető lenne „nemzetietlen cégekről” vagy multinacionális társaságokról szólni.

[9] Lásd ezzel kapcsolatban a Példatárban ismertetett törvénymódosítást.

[10] Lásd ezzel kapcsolatban a Példatárban írottakat.

[11] Lásd a 2013.évi  V. törvényt az új Polgári Törvénykönyvről, és az információszabadság  meghatározó  normáit rögzítő 2011. évi CXII. törvényt. 

[12] Lásd a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 81.§ (3) bekezdésében foglaltakat.

[13] Lásd az Alaptörvény 37. cikkének (4) bekezdését.

[14] A Központi Elszámolóház és Értéktár Zrt.-ben az MNB tulajdonosi  részesedése jelenleg 53,33%.

Szólj hozzá!

A bejegyzés trackback címe:

http://szalaykor.blog.hu/api/trackback/id/tr275526099

Kommentek:

A hozzászólások a vonatkozó jogszabályok  értelmében felhasználói tartalomnak minősülnek, értük a szolgáltatás technikai  üzemeltetője semmilyen felelősséget nem vállal, azokat nem ellenőrzi. Kifogás esetén forduljon a blog szerkesztőjéhez. Részletek a  Felhasználási feltételekben.

Nincsenek hozzászólások.