A koncepció célja
1. Jelen törvénykoncepció célja, hogy felvázolja azokat az alapvető változtatásokat, amelyeket a hatályos Abtv.-n mindenképpen át kell vezetni az Alaptörvény normativitásának, az alkotmányosság, a jogállamiság, a hatalommegosztás és az alapjogok védelme elvének teljes körű visszaállítása és további biztosítása érdekében.
2. A könnyebb áttekinthetőség kedvéért a Koncepció a hatályos Abtv. szerinti sorrendben tárgyalja a koncepcionális szabályozási területeket. A Koncepció – elnevezéséből adódóan – nem tér ki az összes szabályozási részletkérdésre, hanem csak azokra a problémákra, melyek alapvető jelentőségűek az Alkotmánybíróság eljárása és jogállása szempontjából.
I. Fejezet
Általános rendelkezések, az Alkotmánybíróság jogállása és szervezete
2. Az Alkotmánybíróság jogállása
3. A hatályos Abtv. 2. §-a is kimondja, az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésével megegyezően, hogy az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Ez a megfogalmazás azonban nem fejezi ki egyértelműen az Alkotmánybíróságnak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyét. Világosan rögzíteni kell – különös tekintettel a 45/2012. (XII. 29.) AB határozat megállapításaira – hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányozó, mint az egyedüli eredeti jogalkotó hatalom által kibocsátott produktumot hivatott védelmezni minden származtatott hatalommal, még az alkotmánymódosító hatalommal szemben is.
3. Az Alkotmánybíróság tagjának jogállása
4. Magyarországon a politikai kultúra alacsony szintje és az alkotmányosság gyenge spontán önvédelmi mechanizmusa miatt erős Alkotmánybíróságra van szükség. Annak érdekében, hogy a testület ne válhasson a politika játékszerévé, a korábbiaknál szigorúbb garanciákra van szükség, amelyek biztosítani képesek, hogy a bírák valóban függetlenül tudják ellátni feladataikat, úgy, hogy közben kizárólag az Alaptörvénynek és a törvényeknek vannak alávetve.
3/a Megválaszthatósági feltételek
5. Az eddig is bevett megválaszthatósági feltételeket érdemes megtartani: büntetlen előélet, passzív választójogosultság, jogász végzettség, 45. életév betöltése, kiemelkedő elméleti tudás vagy legalább 20 éves szakmai gyakorlat, továbbá politikai/állami vezetői tisztségtől való tartózkodás. Ez utóbbi kritériumot azonban a minél nagyobb politikai függetlenség biztosítása érdekében feltétlenül szükséges kiszélesíteni a következőképpen: az Alkotmánybíróságnak nem lehet tagja az, aki a megválasztása napján megelőző öt éven belül a Kormány tagja, az Országgyűlés tagja, valamely párt tagja volt, vagy állami vezetői tisztséget töltött be.
6. A bírák mandátumának ideje 12 év. Ez az időtartam kellően hosszú a függetlenség biztosításának eléréséhez, de lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság megfelelő időközönként való megújulását, tagjai közötti változást. Az újraválaszthatóság kizárását természetesen továbbra is indokolt fenntartani.
3/b. Megválasztás
7. Az Alkotmánybíróság huszonegy tagból álló testület, amely tagjai közül négy évre megválasztja elnökét és helyettes elnökét.
8. Az alkotmánybírákat a köztársasági elnök nevezi ki, a jelöltekkel szemben nincsen vétójoga. Három nem jogi szakterületen, de saját szakterületén – különösen társadalomtudományok és gazdasági tudományok húsz év szakmai gyakorlattal rendelkező, kiemelkedő tekintélyű és társadalmilag elismert szakembert alkotmánybírává a köztársasági elnök maga nevez ki előzetes jelölés nélkül saját belátása alapján. Hét alkotmánybírót a legmagasabb szintű bírói önkormányzati szerv javaslatára a legalább húsz év szakmai gyakorlattal rendelkező hivatásos bírák közül, hét alkotmánybírót a Magyar Tudományos Akadémia javaslatára az akadémiai doktori címmel rendelkező jogtudósok közül, négy alkotmánybírót pedig a jogász szakmai szervezetek véleményének megismerése után a legalább húsz év szakmai gyakorlattal rendelkező ügyészek, ügyvédek, illetve a bírói kinevezés szakmai feltételeinek megfelelő közigazgatási szakemberek és jogtanácsosok közül kell kinevezni.
9. A kiválasztás és megválasztás kizárólagos parlamenti hatásköre az utóbbi években egyre súlyosabb anomáliákkal terhelt, a kétharmados többség egyértelműen politikai kinevezetteket juttat bírói talárhoz, akiknek függetlensége megkérdőjelezhető. Általánosságban is elmondható, hogy nem szerencsés, ha az alkotmánybírói posztok politikai alkuk tárgya, így a megválasztás diverzifikálása indokolt.
3/c. Összeférhetetlenség
10. Az alkotmánybírákra vonatkozó jelenlegi összeférhetetlenségi szabályokat akként szükséges módosítani, hogy alkotmánybírói feladataik elvégzésének elsődlegessége biztosított legyen. Az alkotmánybírói tisztség főállás, mellyel más munkavégzés nem fér össze nem pusztán azért, mert az esetlegesen veszélyeztethetné az alkotmánybírói függetlenséget, hanem azért is, mert a megbízatás ellátása de facto teljes embert igényel. Heti két napban alkotmánybíráskodni nem lehet. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy az alkotmánybírói megbízatás elvállalásáért az addigi életpályát „el kell hagyni”, ezért a mandátum lejártára megfelelő biztosítékokat kel nyújtani a felfüggesztett életpálya módosítására, vagy – amennyiben ez nem lehetséges – megfelelő, az alkotmánybírói tisztséghez méltó ellátás juttatására.(Erről a későbbiekben lesz szó).
11. Az előbbiek értelmében megbízatásának ideje alatt az Alkotmánybíróság tagja nem folytathat olyan tevékenységet, amely veszélyeztetné függetlenségét, pártatlanságát, vagy egy teljes vagy részmunkaidős munkaidőt igénylő tisztség betöltésének követelményét, ideértve az oktatói tevékenységet is [ld. összehasonlításképpen az Emberi Jogok Európai Egyezménye – a továbbiakban: Egyezmény - 21. Cikkét, mely nagyon szigorú összeférhetetlenségi szabályokat állapít meg]. Az oktatói tevékenység lehet az egyetlen – nagyon szűken értelmezett kivétel – hiszen nem üdvös, ha az alkotmánybírákat hermetikusan elzárjuk a tudományos közélettől – de ebben az esetben is maximalizálni kell a havonta az oktatásra fordítható időt, pl. maximum havi tizenöt órában. A vezérelvnek ebben az esetben is az alkotmánybírói megbízatás abszolút elsőbbségének kell lennie, aki ezt nem tudja vállalni, annak az alkotmánybírói megbízatást sem szabad elfogadnia.
12. A fenti szigorú összeférhetetlenségi szabályokat viszont ellensúlyozni szükséges megfelelő „életút-biztosítékokkal”. Meg kell teremteni azokat a szabályokat, melyek biztosítják, hogy pl. az egyetemi katedrát elhagyó alkotmánybíráknak, hogy mandátumok lejárta után eredeti pozíciójukba visszakerülhessenek, legalább oktatói/egyetemi tanári pozícióba, még akkor is, ha pl. a tanszék vezetését más látja el. Indokolt a szigorú összeférhetetlenségi szabályok és az eredeti foglalkozás folytatásának esetleges objektív nehézsége/lehetetlensége miatt az „alkotmánybírói nyugdíj” bevezetése is, hasonlóan a köztársasági elnöki jogintézményhez.
3/d. Vagyonnyilatkozat, díjazás, mentelmi jog, nyilatkozattétel
13. A vagyonnyilatkozatra, a bírák díjazására és mentelmi jogára, valamint a politikai nyilatkozattételtől való tartózkodásra vonatkozó rendelkezések alapvető korrekcióra nem szorulnak.
3/f. Tagság megszűnése
14. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnésének jelenleg is meglévő esetei (70. életév betöltése, megbízatásai időtartam letelte, halál, lemondás, összeférhetetlenség miatt a megbízatás megszűnésének megállapítása, passzív választójogosultság elvesztése, felmentés, kizárás), valamint a vonatkozó szabályozás koncepcionális módosítása nem szükséges. Ugyanakkor a hatályos szabályozást a következő rendelkezésekkel indokolt kiegészíteni.
15. Annak érdekében, hogy alkotmánybírói tevékenységük ellátása során a bírák politikai függetlensége minél inkább biztosított legyen, a tagság megszűnése után öt évig az Alkotmánybíróság tagja nem tagja a Kormánynak, az Országgyűlésnek, vagy valamely pártnak, továbbá vezetői állami tisztség betöltését sem vállalhatja.
16. Mandátumának lejártával a bíró többé nem tagja az Alkotmánybíróságnak, még ideiglenesen sem maradhat hivatalban. Amennyiben akár a köztársasági elnök, akár az egyéb jogosult elmulaszt megfelelő időben új tagot megnevezni/választani, úgy ideiglenesen helyettesítéssel kell megoldani a volt bíróra háruló feladatok ellátását. Egy leköszönő alkotmánybíró bent tartása az Alkotmánybíróság tagjai között esetleges politikai eszköz lehet, ami egy következő bíró konszenzusos jelölése és megválasztása ellen hathat, ezért szükséges ezen intézmény kivezetése a hatályos szabályozásból.
4. Az Alkotmánybíróság elnöke és elnökhelyettese
17. A hatályos szabályozással egyezően az Alkotmánybíróság elnökének elsősorban reprezentatív, vezetői, irányítói feladatokat kell ellátnia, legfőképpen az ítélkezési tevékenység szervezése és összehangolása a kötelessége. Tevékenységét elnökhelyettes segíti.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság függetlenségének biztosítása érdekében feltétlenül szükséges rögzíteni, hogy elnökét és elnökhelyettesét az Alkotmánybíróság tagjai saját maguk választják egymás közül. Az elnök megválasztásának jogosítványát mindenképpen el kell vonni az Országgyűléstől. Az elnök és az alelnök mandátumának ideje négy évre szól. Az elnök díjazására, és az őt megillető egyéb juttatásokra, valamint a lemondására vonatkozó hatályos szabályozás alapvető korrekcióra nem szorul.
5. Az Alkotmánybíróság hivatali szervezete a munkaszervezés
18. Az Alkotmánybíróság munkáját Hivatal segíti, amely ellátja az Alkotmánybíróság szervezeti működtetési, ügyviteli és döntés-előkészítései feladatait. A Hivatalt a főtitkár vezeti, akit az elnök javaslatára a teljes ülés választ meg és felette a munkáltatói jogokat az elnök gyakorolja.
19. Indokolt az Alkotmánybíróság „operatív működésének” átalakítása, melynek főbb szabályai törvényi szintű szabályozást igényelnek. A jelenlegi stábrendszert meg kell szüntetni és helyére egységes típusú Főtitkárságot kell bevezetni, ahol „karrier-köztisztviselők” dolgoznak. A változtatás indoka, hogy a stábrendszer súlyos anomáliákkal terhelt, a stábok belterjessé válnak, a stábtagok sok esetben csak egy szakterületnek szakértői, valamint – mivel munkaviszonyuk az alkotmánybírótól függ – a szakmai szempontok bíróval szembeni képviseletét sem tudják megfelelően ellátni. A stábrendszernek inkább az alkotmánybírók oldaláról van előnye, a bizalmasabb és egyszerűbb szakmai kommunikáció terén. Ezt az előnyt azonban az egységes Főtitkárság felállításában rejlő hasznok ellensúlyozzák, melyek a következők.
20. Az egységes Főtitkárságon sokkal jobban megoldható, hogy az összes főbb jogág képviselője megtalálható legyen, így például ne fordulhasson elő az, hogy nincs adójogász vagy munkajogász egyik stábban sem. Törvényi szinten kell rögzíteni, hogy a Főtitkárság állományában minden főbb jogterületet legalább 2-3 szakjogásznak képviselnie kell. A csak a Főtitkárságtól függő tisztviselők a szakmai szempontok erősebb képviseletére is jobban képesek, adott esetben az előadó alkotmánybíróval szemben is. Az egységes Főtitkárság azzal az előnnyel is jár, hogy megnövekedett ügyteher esetén könnyebb lesz azzal érvelni, hogy még 3 főt kell alkalmazni, mintha még plusz egy stábtagot fel kell venni minden alkotmánybíró mellé.
21. Az előadó alkotmánybíróra továbbra is az elnök szignálja az ügyeket, ugyanakkor a tényleges előkészítő munkát végző jogász kijelölés a Főtitkárság (a Főtitkár feladata). Egy alkotmánybíró így tehát több jogásszal dolgozik együtt mandátuma során, ami még nem túl idealizált esetben is kölcsönösen intellektuálisan izgalmas kihívás. Az megfontolandó, hogy minden alkotmánybíró egy jogász stábtagot (pl. személyi titkárt) alkalmazhasson, aki szervezi a szakmai működését, különös tekintettel az azokban az ügyekben való érdemi állásfoglalásra, ahol az adott alkotmánybíró nem előadó alkotmánybíró, „csak” kiérlelt szakmai álláspont alapján kíván döntést hozni. Ezzel kapcsolatban hangsúlyozandó, hogy az alkotmánybírónak a Főtitkárság természetesen minden szakmai/konzultációs segítséget meg kell adni, „formalizált” keretek nélkül is.
II. Fejezet
Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó eljárások és jogkövetkezmények
22. Az Alkotmánybíróság feladat- és hatáskörébe tartozó eljárások és döntései jogkövetkezményeinek szabályozásánál szem előtt kell tartani az intézmény alapvető funkcióját, valamint a hatalommegosztásban elfoglalt helyét.
23. Az Alkotmánybíróság (akár az amerikai, akár az európai gyökerekre gondolunk) alapvetően azért jött létre, hogy az alkotmány és az alatta elterülő jogrendszer tartalmi összhangját biztosítsa. Ehhez az objektív jogvédelmi szerephez képest, további funkcióként elláthat szubjektív jogvédelmi feladatokat is a testület. Ha azonban mind objektív, mind szubjektív jogvédelmi feladatokat rendelünk az Alkotmánybírósághoz, a következő két követelményt mindenképpen szem előtt kell tartanunk:
- Az Alkotmánybíróság legfontosabb feladata az alkotmány és az alatta elterülő jogrendszer tartalmi összeegyeztethetőségének vizsgálata. Az Alkotmánybíróság az egyetlen szerv, amely képes kikényszeríteni az alkotmányt, annak normativitása tehát alapvetően a testülettől függ. Erre semelyik más intézmény nem képes Magyarországon. Ezzel ellentétben szubjektív jogvédelmi mechanizmus több is található a jogrendszerben, ilyenek elsősorban a rendes bíróságok.
- Az objektív és szubjektív jogvédelmi funkciókat (és a hozzájuk kapcsolódó hatásköröket) élesen el kell választani és a szabályozást úgy kell kialakítani, hogy mindkét terület saját jogintézményei objektív teloszuknak megfelelően tudjanak funkcionálni. (A jelenlegi szabályozás alapján ugyanis félő, hogy az ún. „valódi alkotmányjogi panasz” sem fogja az egyéni jogsérelmek orvoslását szolgálni, csakúgy, mint Németországban.)
24. A szabályozás során az objektív és szubjektív jogvédelmi eszközök funkciójából eredő eltéréseket a szabályozásban is megfelelően le kell képezni. Így például egy objektív jogvédelmi mechanizmus beindításához nem követelhető meg az érintettség, ugyanakkor az indítványozást indokolt határidőhöz kötni, és az egyéni jogsérelem orvoslására szolgáló szubjektív jogvédelmi eszközök igénybe vétele érintettségen alapul és csak relatíve rövid idő állhat az indítványozó rendelkezésére. A hatályos szabályozás keveri az objektív és a szubjektív jogvédelmi eszközökre jellemző rendelkezéseket, ezért hangsúlyozottan szükséges figyelni a dogmatikai különbségekre.
25. Az Alkotmánybíróság hagyományosan egyéb hatásköröket is ellát, amelyeket érdemes megtartani (pl. köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása), ám az alkotmányosság és a hatalommegosztás elvével ellentétes feladatokat azonnal ki kell vezetni a jogrendszerből (pl. az Ogy. vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata).
Az Alkotmánybíróság felülvizsgálatának terjedelme
26. A testület hatásköreinek részletezése előtt szükséges leszögezni, hogy az Alkotmánybíróságnak az jogrendszer minden normájára kiterjedő felülvizsgálati jogkörét helyre kell állítani az alkotmány normativitásának teljes körű biztosítása érdekében. Ezért egy új törvény megalkotásával egyidejűleg az Alaptörvényből ki kell vezetni a 37. cikk (4) bekezdésében foglalt hatáskör-korlátozást, amely az alkotmányosság követelménye alól mentesíti a pénzügyi tárgyú törvényeket. Az Alkotmánybíróság továbbá vizsgálatát kiterjesztgeti a megtámadott jogszabályi rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben lévő további jogszabályi rendelkezésekre.
Az Alkotmánybíróság értelmezési szabadsága
27. Az Alkotmánybíróság függetlenségének egyik garanciája és megnyilvánulása, hogy az alkotmányértelmezés során a saját koncepcióját teszi joganyaggá, ugyanis erre kapta felhatalmazását. Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdésében foglalt értelmezési szabály az alkotmányértelmezés bevett módszerei közül indokolatlanul válogat, szűkítve ezáltal a testület értelmezési szabadságát. Az alapnorma szintjére emelt értelmezési módszerek alkalmazásától a testület eltekinthet (mint ahogy eddig sem alkalmazta rendszeresen), de azok esetleges alkalmazása olyan kockázatokat rejt magában, amelyek az alapjogok eddig elért védelmi szintjére nézve hátrányosak lehetnek. Mind az alkotmánybírák függetlensége, mind az alapjogok védelme indokolja az R) cikk (3) bekezdésében foglalt értelmezési szabályok kivezetését az Alaptörvényből.
Objektív jogvédelmi eszközök
- Előzetes normakontroll eljárás
28. Ez a hatáskör eddig sem játszott domináns szerepet az Alkotmánybíróság tevékenységében és gyakorlati haszna sem becsülhető felül, mivel egy még hatályba nem lépett, még nem alkalmazott jogszabálynak csak a prima facie alkotmányellenes rendelkezései tűnnek föl az indítványozók és a testület számára is. A szabályozásnak ezért továbbra sem érdemes nagyobb hangsúlyt fektetni erre a hatáskörre. Inkább csak az eljárási szabályok betartásának felülvizsgálata érdekében indokolt megtartani e hatáskört.
29. Az Alkotmánybíróság az előzetes normakontroll eljárás keretében felülvizsgálja az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény,valamint nemzetközi szerződés, vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangját.
30. Az előzetes normakontroll eljárás szabályozása során különös figyelmet kell fordítani a hatalommegosztás elvére, annak elkerülése érdekében, hogy az Alkotmánybíróság résztvevője legyen a jogalkotás folyamatának. Ezért a testület kizárólag az Országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányossági felülvizsgálatát végezheti el.
31. A hatályos szabályozástól eltérően indokolt az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény előzetes normakontrolljának indítványozói körét egyedül a köztársasági elnökre szűkíteni. A fékek és ellensúlyok rendszerének lényege, hogy az alkotmányos szervek egymást ellenőrizzék, ne saját magukat. Az Országgyűlés indítványozói jogosultsága legfeljebb akkor lenne indokolt, ha az ellenzék számára biztosítana lehetőséget a többség döntésének megtámadására, de még ekkor sem lenne megfelelő a szabályozás, hiszen az előzetes normakontroll mint jogi eszköz kell, hogy érvényesüljön, nem pedig mint a parlamenti erők politikai harcának eszköze.
32. A korábbinál fontosabb hangsúlyozni, hogy amennyiben a köztárasági elnöknek az elfogadott, de még ki nem hirdetett törvénnyel kapcsolatban alkotmányossági aggályai merülnek fel, úgy kötelező azt megküldeni az Alkotmánybíróságnak, és nem élhet helyette a politikai vétó intézményével.
33. Az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány indítványára az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a nemzetközi szerződés, vagy annak valamely rendelkezése Alaptörvénnyel való összhangját, kötelező hatályának elismerését megelőzően.
2. Utólagos absztrakt normakontroll eljárás
34. Az utólagos absztrakt normakontroll eljárás az alkotmánybíróságok legjellemzőbb és általában leghangsúlyosabb hatásköre, mivel az Alkotmánybíróság eredeti célja az alkotmány és az alatta elterülő jogrendszer tartalmi összhangjának biztosítása, az alkotmány normativitásának érvényre juttatása a jogrendszer normáival szemben. A hatályos szabályozás jelentősen megtépázta az Alkotmánybíróság ezen szerepét, amelyet egy új törvény elfogadásával mindenképpen szükséges korrigálni.
Terjedelme
35. Az utólagos absztrakt normakontroll eljárás kiterjed minden jogszabályra, közjogi szervezetszabályozó eszközre, valamint a Kúria jogegységet biztosító döntéseire. A felülvizsgálat magában foglalja természetesen mind a formai, mind a tartalmi alkotmányellenesség vizsgálatát.
36. Az utólagos absztrakt normakontroll továbbá kiterjed az Alaptörvény módosításaira is. Ahogy arra már korábban történt utalás, az Alkotmánybíróság az alkotmányozó hatalom által megteremtett alkotmányt hivatott védelmezni, minden más származékos hatalom, még az alkotmánymódosító hatalommal szemben is. Az alkotmányos szabályozás egyik legnagyobb fogyatékossága, hogy a végrehajtó és a törvényhozó hatalom szinte rendszeresen egybeolvad [ld. 38/1993. (VI. 11.) AB határozat], sőt könnyen megtörténhet, hogy a végrehajtó, a törvényhozó hatalom, a kétharmados törvények elfogadásához szükséges parlamenti többség, az alkotmánymódosító, sőt még az alkotmányozó hatalom is egy politikai csoportnál összpontosul. A hatalommegosztás ilyen alulszabályozottsága esetében az Alkotmánybíróságnak kell biztosítania, hogy egy erős, a Parlament döntő többségének támogatását élvező Kormány se léphesse át hatalmának kereteit és ne legyen omnipotens. Élesen el kell különíteni tehát egymástól az alkotmányozó és az alkotmánymódosító hatalmat. Ez utóbbi hatalma csak addig terjed, amíg az elfogadott alkotmánymódosítás valóban csak az Alaptörvény módosítását jelenti és nem pedig egy koncepcionális változtatást, amely már az alkotmányozó hatáskörébe tartozik.
37. Az utólagos absztrakt normakontroll eljárás során ezért az alkotmánybíróság felülvizsgálhatja az Alaptörvény módosítását mind formai, mind pedig tartalmi szempontból. A tartalmi felülvizsgálat során az Alkotmánybíróság akkor semmisítheti meg az Alaptörvény módosítását, ha: (i) az nem az Alaptörvény szabályozási tárgykörébe tartozó, alkotmányos jelentőségű tárgyat akar alkotmányi rangra emelni ezáltal egy későbbiekben megválasztott végrehajtó hatalmat kíván korlátozni elfogadhatatlan módon, (ii) az nem illeszkedik koherens módon az Alaptörvény szerkezeti rendjébe, feloldhatatlan ellentmondást okoz az Alaptörvényben, (iii) az Alaptörvény módosítása sérti a demokratikus hatalomgyakorlás, a jogállamiság és a hatalommegosztás követelményét, illetve csökkenti az alapvető jogok Magyarországon elért védelmi szintjét, (iv) sérti Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeit, vagy a nemzetközi jogvédelmi standardokat [45/2012. (XII. 29.) AB határozat].
38. Külön kell szabályozni az önkormányzati rendeleteket. Amennyiben egy önkormányzati rendelet felülvizsgálatának tárgya az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközésének vizsgálata nélkül, kizárólag az Alaptörvénnyel való összhang megállapítása, úgy az Alkotmánybíróság jár el. Ellenkező esetben az ügyet átteszi a Kúriához.
Indítványozói kör
39. A jogrendszer Alaptörvénnyel való összhangja közérdek, ezért az indítványozási jogosultság természetesen nem lehet érintettséghez kötött, azaz „bárki” lehet indítványozó, ideértve jogi személyeket is. A szabályozásnak továbbá azt is indokolt kifejeznie, hogy a nép, mint a szuverenitás végső letéteményese a választások között is kontrollt gyakorolhat a végrehajtó, a törvényhozó és az alkotmánymódosító hatalom fölött. Ezért érdemes visszavezetni a szabályozásba az actio popularis intézményét, vagyis bárki, érdekeltség nélkül indítványozhatja az absztrakt utólagos normakontroll eljárást. Hangsúlyozandó, hogy az utólagos absztrakt normakontroll körében, ahhoz csatolva, vagy akár önállóan, normamegsemmisítés iránti kérelem előterjesztése nélkül is lehet mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondására irányuló indítványt előterjeszteni.
40. Az utólagos absztrakt normakontroll eljárás szabályozása során érdemes rendelkezni egy privilegizált indítványozói körről, amelynek tagjait alkotmányos szerepükből kifolyólag fokozott kötelezettség terheli az alkotmányosság védelmét illetően. Ide tartozik a köztársasági elnök, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész (amennyiben nem Kormány alá rendelt az ügyészség), valamint az alapvető jogok biztosa. Ezen indítványozók privilegizált helyzete az eljárási szabályoknál mutatkozik meg, jelesül az általuk érkezett indítványoknak elsőbbséget kell biztosítani az Alkotmánybíróságnak.
Határidő
41. Az utólagos absztrakt normakontrollra irányuló beadványt a jogszabály hatálybalépésétől számított kilencven napon belül lehet benyújtani az Alkotmánybírósághoz. Ezen relatíve rövid határidő indoka, hogy csak a valóban súlyos alapjogsértések – vagy azzal veszélyeztető jogszabályok - kerüljenek a testület elé. A kilencven napos határidő elegendő ahhoz, hogy egy kiérlelt beadvány megszülessen, ugyanakkor, ha valaki ezen határidő alatt nem képes eldöntetni azt, hogy kíván-e a testülethez fordulni, akkor vélelem szól amellett, hogy az őt ért sérelem nem is olyan súlyos. Azaz, a határidő a de minimis non curat praetor elvének indirekt kifejeződése is, egyben az AB ügyterhének csökkentését is szolgálja.
42. Már itt fontos hangsúlyozni, hogy az alkotmányjogi panasz (később tárgyalandó) azon eseténél, amikor a konkrét jogsértés közvetlenül a jogszabályból fakad, a fenti határidő nem alkalmazandó, hanem a konkrét jogsérelem bekövetkeztétől számít az alkotmányjogi panasz beadásának határideje – ami akár lehet évekkel a jogszabály hatályba lépése után. Így a szabályozás zárt marad – konkrét alapjogsérelmet okozó normák nem maradnak bent a jogrendszerben
43. Az Alaptörvény módosítása, valamint egy új alkotmány elfogadása esetén azonban a jogbiztonság indokolja, hogy azok alkotmányos felülvizsgálatát csak szűk időkeret között lehessen kezdeményezni. Ezért ez utóbbi esetben az eljárás indítványozására csak az Alaptörvény módosítása vagy az új alkotmány hatályba lépésétől számított 90 napon belül van lehetőség.
Befogadhatóság
44. Az utólagos absztrakt normakontroll eljárásra irányuló indítványt az Alkotmánybíróság csak alapvető jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Ezáltal biztosítani lehet, hogy a nyilvánvalóan alaptalan vagy csekély alkotmányossági problémát tartalmazó indítványok ne terheljék fölöslegesen a testületet. Ebben a körben hangsúlyozottan tekintettel kell lenni ez Egyezmény 35. Cikkének hasonló szabályára. Így tehát nem pusztán nagyjelentőségű „alkotmányjogi” probléma esetén kell befogadni a kérelmet, hanem akkor is, ha az abban foglalt alkotmányjogi-dogmatikai kérdés nem túl jelentős, de hatása rendkívül nagy lehet.
3. Bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt
45. A hatályos szabályozással egyezően, ha a bíróságnak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alaptörvény-ellenességét észleli, vagy alaptörvény-ellenességét a testület már megállapította, köteles a jogszabály felülvizsgálatát kezdeményezni az Alkotmánybíróságnál és egyidejűleg felfüggeszteni az eljárást. A bírói indítvány a jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására, illetve az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárására irányul.
46. Nem kell ugyanakkor a bírónak az Alkotmánybírósághoz fordulnia alkalmazási tilalom kimondása érdekében, ha a megsemmisítés ex tunc hatályú volt, valamint abban az esetben sem, ha az Alkotmánybíróság büntető anyagi jogi normát semmisített meg. A többi esetben viszont az Alkotmánybíróságnak kell esetről esetre mérlegelnie, hogy kimondja-e a konkrét ügyben az alkalmazási tilalmat az eset összes körülményére tekintettel.
4. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata
47. A hatályos szabályozással egyezően az Alkotmánybíróság erre irányuló indítvány esetén, továbbá bármely eljárása során hivatalból végzi a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Az eljárást az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, valamint az alapvető jogok biztosa indítványozhatja. A bíró – a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – az Alkotmánybíróság eljárást kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli – ide nem értve az Európai Unió normáit.
Szubjektív jogvédelmi eszközök
- Jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panasz
48. A hatályos szabályozásnak megfelelően az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet az Alkotmánybírósághoz fordulhat, ha az ügyében folytatott bírósági eljárásban alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása folytán az Alaptörvényben biztosított jogának sérelme következett be, és jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Ez esetben az Alkotmánybíróság a bírói döntés alkotmányosságát is vizsgálhatja. Akkor fordulhat valaki az Alkotmánybírósághoz, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be jogsérelme, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Indokolt a hatályos szabályozásból kivenni a „kivételesen” meghatározást, ennek az alkotmányjogi panasznak is mindenki számára a lehető legkisebb korlátozással kell rendelkezésre állnia.
Határidő
49. Tekintettel arra, hogy itt szubjektív jogvédelmi eszközről van szó, ezért elvárható, hogy az alapjogainak sérelmét állító fél a jogbiztonság elvének biztosítása érdekében minél hamarabb forduljon az Alkotmánybírósághoz. A határidőt azonban a jogsérelem bekövetkezésétől, nem pedig a jogszabály hatálybalépésétől kell számítani. Ezért a jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panaszt a jogsérelem bekövetkezésétől számított 90 napon belül be kell nyújtani. A jogsérelem bekövetkezésének időpontját bizonyítani kell.
Befogadhatóság
50. Ismételten hangsúlyozva, hogy az alkotmányjogi panasz szubjektív jogvédelmi intézmény, az Alkotmánybíróság alapvető jelentőségű alkotmányjogi kérdés esetén fogadja be a jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panaszt, vagy akkor, ha az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogainak súlyos sérelme következett be, vagy az indítványozót egyéb súlyos hátrány érte. Ebben a körben szükséges egy példálózó felsorolás arra nézve, hogy mi az alapvető jelentőségű Alkotmányos probléma. Ilyen lehet, hogy a probléma az adott alkotmányos jog lényegét érinti, a probléma az érintettnek jelentős kért okoz, illetőleg az érintettek nagy számát érinti. Ebben a körben hangsúlyozottan figyelemmel kell lenni az EJEB gyakorlatára az Emberi Jogi Egyezményt kiegészítette a 14. Protokoll hasonló elfogadhatósági kritériummal. AZ EJEB nagyvonalúan értelmezi az „insginificant disadvantage-t”. Az EJEB jogvédelmi szintje alá az Alkotmánybíróság nem mehet, elkerülendő azt a szégyent, hogy az Alkotmánybíróság által elutasított beadvány Strasbourgban nyer orvoslást.
51. A jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panaszt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre is lehet alapítani. Indokolatlan az a jelenleg is hatályos megoldás, hogy egy személy vagy szervezet alapjogainak sérelme azért következik be, mert a jogalkotó elmulasztotta jogalkotási kötelezettségét teljesíteni, úgy teljes mértékben jogvédelem nélkül marad a jogaiban sértett fél. Alkotmányjogi panaszt az Alaptörvény bármely rendelkezésére lehet alapítani. Jelenleg a jogállami klauzulára nem lehet alapítani alkotmányjogi panaszt, ami egy jogállamban abszurd, másfelől ellentétes az EJEB gyakorlatával – az Egyezményes jogokat kivétel nélkül a rule of law jegyében kell értelmezni.
2. Bírói döntés ellen irányuló alkotmányjogi panasz
52. Az Alaptörvény egyik pozitív újítása volt az ún. „valódi alkotmányjogi panasz” bevezetése, ezért e jogintézmény megtartása továbbra is indokolt. A hatályos szabályozásnak megfelelően az alaptörvény ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó alapjogát sérti, és jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
53. A bírói döntés ellen irányuló alkotmányjogi panasz alapján indult eljárás során, az Alkotmánybíróság az alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját is lefolytathatja.
Határidő
54. A jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panasznál kifejtett hasonló okok alapján, az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított 90 napon belül kell benyújtani.
Befogadhatóság
55. A jelenleg hatályos szabályozzál szemben, nem az a lényeg, hogy az alkotmányellenesség mennyiben befolyásolta a bírói döntést, hanem, hogy mekkora az alapjogsérelem, amely bekövetkezett, illetve mekkora jelentőségű a felmerült alkotmányjogi probléma. Ezért a bíróság döntés ellen irányuló alkotmányjogi panasz is alapvető jelentőségű alkotmányjogi kérdés, vagy az indítványozói alapjogainak jelentős mértékű sérelme vagy az indítványozó ért egyéb nagy sérelem esetén fogadható be.
Az Alkotmánybíróság egyéb hatáskörei
1. Fennmaradó hatáskörök
56. A hatályos szabályozásban foglalt alkotmánybíróság hatáskörök közül érdemes továbbra is fenntartani a következőket:
- a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása
- a hatásköri összeütközés feloldása
- az Alaptörvény értelmezése
2. A kivezetendő hatáskörök
57. A következő hatásköröket a hatályos szabályozásból minél előbb szükséges kivezetni:
- Alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő vélemény
- az Országgyűlés vallási tevékenységet végző szervezet elismerésével összefüggő döntésének vizsgálata
- a vallási közösség alaptörvény-ellenes működésével összefüggő vélemény
Indokolt, hogy az alaptörvény-ellenesen működő önkormányzati képviselő testületek feloszlatásáról inkább rendes bíróságok (Kúria) döntsön.
Tekintettel arra, hogy a vallásszabadságot, valamint az állam és egyház elválasztásának elvét súlyosan sérti az a szabályozás, amely az Országgyűlésnek engedélyezési és felügyeleti jogot biztosít az egyházak és egyéb vallási szervezetek fölött, ezért azt minél előbb hatályon kívül kell helyezni. Ezzel egyidejűleg pedig intézkedni kell az Alkotmánybíróság vonatkozó hatásköreinek kivezetéséről.
3. További hatáskör: alkotmányos követelmény kimondására irányuló eljárás
58. Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosság felülvizsgálata során eddig is megtehette, hogy a jogszabály megsemmisítése helyett annak alkotmányos értelmezési tartományát rögzítette. Számos esetben azonban egyértelmű, hogy egy jogszabály szövege önmagában nem ellentétes az Alaptörvénnyel, de az alapjogokat (potenciálisan) sértő joggyakorlat elkerülése vagy megszüntetése érdekében indokolt minél előbb annak alkotmányos értelmezését rögzíteni. Ezáltal az Alkotmánybíróság nem vonná el a Kúria hatáskörét, hiszen csak a norma alkotmányos értelmezési keretei felől foglalna állást, a tételes jogi értelmezést továbbra a rendes bíróságokra hagyva.
Az Alkotmánybíróság döntéseinek jogkövetkezménye
1. Általános szabályok
59. Kiindulásként rögzíteni kell, hogy az Alkotmánybíróság határozatai mindenkire kötelezőek. Számos alkalommal vita övezte azt, hogy az alkotmánybírósági határozatokból mi „kötelező”. Érdemes ezért határozottan rögzíteni, hogy a határozatok rendelkező része, illetve az indokolás alkotmányjogi érvelést tartalmazó részei rendelkeznek kötelező erővel, mindenkire, így adott esetben a rendes bíróságokra is.
60. A jogszabály főszabály szerint ex nunc kerül hatályon kívül helyezésre, különösen indokolt esetben lehetősége van a testületnek, hogy a jogszabály ex tunc (pl. egyéni jogvédelem érdekében) vagy pro futuro (pl. a jogbiztonság érdekében) megsemmisítéséről rendelkezzék. A pro futuro megsemmisítés tartományát vissza kell szorítani arra az esetre, ha ez nem okoz rendkívüli működési zavarokat vagy veszélyhelyzetet. A fél meg egy éves határidők semmire nem jók, csak hogy a jogalkotó előzetes kijátssza a jogalkotási kötelezettségét. Ez működött is mindig - kormánysemlegesen. Deklarálandó azt is, hogy a pro futuro határideje maximum két hónap, ha egész törvényt érint és maximum 1 hónap, ha csak egyes rendelkezéseket érint.
61. Az Alkotmánybíróság jogszabály valamely rendelkezésének megsemmisítése esetén valamennyi, azzal szoros tartalmi összefüggésben lévő jogszabályi rendelkezést megsemmisíthet. Amennyiben az Alkotmánybíróság olyan értelmezését tudja adni a felülvizsgált jogszabálynak, amely nem eredményezi annak alaptörvény-ellenességét, úgy a jogszabály megsemmisítése helyett, annak alkotmányos értelmezését rögzíti.
62. Az Alkotmánybíróságnak bármely hatáskörében eljárva joga van hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet megállapítani. Amennyiben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a törvényhozó a megadott határidőn belül nem orvosol, arra valamilyen jogkövetkezményt ki kell találni. Nagy mozgástér nincs, de azért pl. fix összegű "közérdekvédelmi" bírság kiszabható lenne a jogalkotóval szemben, amelyet meghatározott célra: pl. a bíróságok működési költségére vagy egyéb igazságszolgáltatással összefüggő feladatokra kell fordítani. Ebben a körben felvethető a normamegsemmisítés, mint szankció, de csak abban az esetben, ha ez egyáltalán lehetséges (van megsemmisíthető norma) és ha a megsemmisítés nem okoz nagyobb kárt, mint a mulasztás „eltűrése”.
2. Előzetes absztrakt normakontroll
63. Ha az Alkotmánybíróság egy még ki nem hirdetett jogszabály (Alaptörvény-módosítás, új alkotmány) alaptörvény-ellenességét állapítja meg, úgy azt nem lehet kihirdetni, nemzetközi szerződés esetében pedig a kötelező hatály elismerésére nem kerülhet sor az alaptörvény-elleneség kiküszöböléséig.
3. Utólagos absztrakt normakontroll
64. Az alaptörvény-ellenes jogszabályt (Alaptörvény-módosítást, jogegységi határozatot, közjogi szervezetszabályozó eszközt) az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság csak akkor állapítja meg, ha azt még konkrét esetben alkalmazni kellene.
4. Bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt
65. Ha a megtámadott jogszabály alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság megállapítja, úgy a jogszabályt megsemmisíti és kimondja konkrét ügyben való alkalmazhatatlanságát. Amennyiben az AB már korábban kimondta az Alaptörvénybe ütközést, úgy értelemszerűen a csak az alkalmazási tilalom megállapítására kerül sor.
5. Nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata
66. Ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amely a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt megsemmisíti. Ha a testület olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amellyel a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály az Alaptörvény alapján nem lehet ellentétes, felhívja a Kormányt, illetve a jogalkotót az ellentét feloldására.
6. Jogszabály ellen irányuló alkotmányjogi panasz
67. A megtámadott jogszabályt annak alaptörvény-ellenessége esetén az Alkotmánybíróság megsemmisíti. A testület az eljárása során vizsgált bírói döntést is megsemmisítheti annak alaptörvényessége esetén.
7. Bírói döntés ellen irányuló alkotmányjogi panasz
68. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes bírói döntést és adott esetben közigazgatási határozatot, továbbá az eljárása során vizsgált jogszabályt is megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság meghatározza, hogy az eljárást honnan, mely szakasztól kell megismételni.
III. Fejezet
Az Alkotmánybíróság működési rendje és eljárási szabályok
1. Az Alkotmánybíróság döntéshozatali szervei
69. Továbbra is indokolt fenntartani a testület döntéshozatali szerveinek differenciálását, akként, hogy a könnyebb, kisebb jelentőségű kérdésekben egyes bíró vagy 3-5 tagból álló bírói panel járjon el, a teljes ülés pedig az alapvető jelentőségű alkotmányjog kérdésekkel foglalkozzon és csak az Alkotmánybíróság alapvető hatásköreit gyakorolva járjon el.
2. Az eljárás megindítása
70. Az Alkotmánybíróság indítvány alapján, kivételes hivatalból jár el.
Ügyvédkényszer
71. Az alkotmánybírósági indítvány benyújtásához és az Alkotmánybíróság előtti eljáráshoz minden eljárásban jogi képviselő szükséges. Az ügyvédkényszer visszavezetésének célja, hogy biztosítsa az alkotmánybírósági indítványok színvonalát és az Alkotmánybíróság előtti esetleges képviselet szakszerű ellátását. Az ügyvédkényszer természetesen senki sem gátolhat meg jogainak érvényesítésében, ezért a jogi segítségnyújtó rendszer egyidejű és gyökeres átalakítása szükséges a hatékony jogvédelem megteremtése érdekében. Megfontolandó ebben a körben annak bevezetése, hogy emberi jogok védelmére szakosodott civil szervezetek jogi képviseletet láthassanak el az Alkotmánybíróság előtt. A joghoz való hozzáférés biztosítása miatt rögzíteni kell, hogy az esetlegesen jogi képviselő nélkül beadott beadványokat nem lehet automatikusan elutasítani, hanem fel kell szólítani a kérelmezőt a jogi képviseletről való gondoskodásra. Amennyiben ezt a kérelmező elmulasztja, csak ekkor lehet beadványát érdemi vizsgálat nélkül elutasítani.
Formai és tartalmi kritériumok
72. Az ügyvédkényszer következtében az alkotmánybíróság indítványokkal szemben magas formai és tartalmi követelményeket lehet támasztani. Ugyanakkor figyelemmel kell arra is, hogy az alkotmányjogi panasz esetében a cél az alapjogaiban sértett személy vagy szervezet jogsérelmének orvoslása, ezért a formai és tartalmi kritériumoknak is megengedőbbnek kell lenniük az alkotmányjogi panasz esetében.
3. Általános eljárási szabályok
Felek meghallgatása
73. Az objektív jogvédelmi eszközök közé sorolt hatásköreinek ellátása során az Alkotmánybíróság eljárása alapvetően írásbeli, a rendelkezésére álló iratok alapján dönt, az indítványozó vagy a jogalkotó meghallgatása nélkül. Kivételesen indokolt lehet a jogalkotó véleményének beszerzése, ezért az Alkotmányíróság a jogalkotót felkérheti arra, hogy az indítványra vonatkozóan tegye meg észrevételeit. Azt az általános gyakorlatot, hogy a jogalkotót gyakorlatilag minden esetben megkereste az Alkotmánybíróság, meg kell szüntetni – egy jogszabálynak önmagáért kell beszélnie, alkotmányossági szempontból is.
74. Ellenben a szubjektív jogvédelmi eszközök közé sorolt hatáskörök gyakorlása során a felmerült jogvita már jobban hasonlít egy rendes bíróság előtt felmerült jogvitához. Továbbá mindkét alkotmányjogi panasz esetén az indítványozó alapjogának sérelmét állítja és annak bekövetkezéséért az államot vagy annak képviselőjét teszi felelőssé. Ilyen esetben ezért indokol lehetővé tenni az eljárás kontradiktórius jellegének erősítését. Alkotmányjogi panasz alapján induló eljárásokban lehetőséget kel adni arra, hogy amennyiben az indítványozó kéri, vagy az Alkotmánybíróság szükségesnek találja, az indítványozó és az állam képviselője kifejthesse a felmerült jogkérdéssel kapcsolatos álláspontját egy nyilvános meghallgatás keretében, kivételesen írásban.
75. Hangsúlyozottan meg kell fontolni a jogvitában indítványozóval ellenérdekű fél bevonását az eljárásba, nyilatkozattétel formájában, hiszen az alkotmánybírósági eljárás az ellenérdekű fél jogait és kötelezettségeit alapjaiban érinti. Ezt a lehetőséget célszerű csak a – tág értelemben vett – polgári eljárásokban biztosítani, ahol amúgy is egyenrangú felek állnak egymással szemben. Büntetőeljárásban az ellenérdekű fél az ügyész, az ő bevonása az alkotmánybírósági eljárásba nem indokolt, hiszen feladata az egész eljárásban a törvényesség és alkotmányosság védelme volt. Amennyiben ezt a szempontot nem érvényesítette, úgy azt nem az Alkotmánybíróság előtt kezdje el. A magánvádlót ugyanakkor, mivel pozíciója nem azonosítható az ügyésszel, nem feladata az alkotmányosság védelme, indokolt lehet bevonni az eljárásba.
