Szalay Kör

Bevezetés:

A Szalay László Kör azon célkitűzésének megvalósítása sorában, amely arra irányul, hogy a maga eszközeivel fellépjen annak érdekében, hogy Magyarország törvényes rendjének, közjogi rendszerének jogállami és alkotmányos volta helyreálljon, felülvizsgálni javasolta egyebek között a jogalkotási törvényt is. Jelen anyag e célkitűzés megvalósítása érdekében a téma széleskörű áttekintésével a szabályozási koncepció kialakítása, illetőleg egyes koncepcionális kérdések eldöntése céljából készült.   

A jó kormányzás és a jogállamiság garanciái[1] biztosításának egyik legfontosabb eszköze az alkotmányos követelményeknek mind tartalmilag mind formailag megfelelő jogalkotás. A jogalkotás rendjének szabályozását, mind e célkitűzések megvalósítása formai követelményeinek összességét azonban – a jogalkotási törvényen túlmenően – indokolt a jogállami működés szélesebb összefüggéseinek tükrében és eszközrendszerének figyelembe vételével  vizsgálni.

I. A jogalkotás rendjének alkotmányos követelményei.     

E témakör elemzésekor elsősorban az Alkotmánybíróság (AB) 121/2009.(XII.17.) AB határozatából[2], az Alaptörvénynek a Szalay Kör által javasolt módosított változatából és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvényből (új Jtv.) indultam ki. (Az Alaptörvény módosított változatában szereplő, a témát érintő rendelkezésekkel pl. visszamenőleges hatály nem foglalkoztam, mert azokat adottnak és elfogadottnak tekintettem.)  

1. A jogalkotás rendjének alkotmányos értelmezése

Az AB kifejti, hogy „az Alkotmány egyik alapvető funkciója a jogrendszer működésének szabályozása. A jogforrások szabályozása kizárólag az Alkotmány feladata; az Alkotmány éppen attól a jogrendszer alapja, hogy a jogszabályok kötelező erejét és fajtáit maga határozza meg.” Hasonló rendelkezést tartalmaz az Alaptörvény T) cikke (19. §). Az AB kifejti továbbá, hogy „Az Alkotmányban felsoroltakon kívüli jogforrás nem létezhet, ezekhez a Jat. sem hozzá nem adhat, sem el nem vehet, mert mindkét esetben Alkotmányba ütközne. A jogszabályok kötelező erejének jogi forrása az Alkotmány. A Jat. így nem a jogforrásokat szabályozza, hanem, mint az Alkotmány mondja, a „jogalkotás rendjét”. A jogalkotás fogalmán legáltalánosabban a jogszabályok létrejöttéhez vezető jogilag szabályozott eljárást, még tágabban a teljes társadalmi-politikai folyamatot kell érteni, így a „jogalkotási eljárás” és a „jogalkotás rendje” terminusok jelentése azonos. Az Alkotmányban említett „jogalkotás rendje”, mint törvényhozási tárgykör eszerint maga a jogalkotási eljárás, illetve a jogszabályok közzététele (mint a jogalkotási eljárás része), de nem a jogforrások meghatározása,”

Ezt az elvi kiinduló pontot álláspontom szerint célszerű elfogadni, amivel ellentétes következtetést az Alaptörvényből sem lehet levonni, ugyanakkor az Alaptörvény – az Alkotmánytól eltérően – nem mondja ki, hogy a jogalkotás rendjét törvényben kell szabályozni.[3] Ezt megítélésem szerint – az egységes és egymásra épülő logikus rendszer kialakítása érdekében – indokolt pótolni. (Az döntés kérdése, hogy a jogalkotási törvény kétharmados legyen vagy sem, álláspontunk szerint nem)

A jogalkotás rendjének alkotmányos szabályait véleményem szerint az egyéni országgyűlési képviselők vagy országgyűlési bizottságok által benyújtott új törvény- vagy törvénymódosító javaslatok, illetőleg a korábbi, tárgyalás alatt álló törvényjavaslatokhoz benyújtott nagy terjedelmű, lényeges vagy teljesen új megoldást tartalmazó javaslatokra is ki kell terjeszteni. (Ezt az új Házszabályban történő utalással, és az új, egységes Jat. hatályának kiterjesztésével lehetne megoldani.)  

2. A jogszabályok hierarchiája.

Az AB kifejti, hogy „az Alkotmány a jogforrások tekintetében zárt rendszert alkot: megjelöli, hogy mely állami szerv, milyen elnevezéssel bocsáthat ki jogszabályt, rendelkezik a jogszabályok egymáshoz való hierarchikus viszonyáról, s gondoskodik a jogforrási hierarchia Alkotmánnyal való összhangjának garanciájáról is.” Ezt az elvet általában követi az Alaptörvény is mind az Országgyűlés, a Kormány, a miniszterek, az önkormányzatok, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az önálló szabályozó hatóságok jogalkotási jogköre mind pedig a rendkívüli helyzetekben való szabályozásra történő felhatalmazás tekintetében.

2.1. Nemzetközi jogi követelmények:

2.1.1 Az Európai Unió kötelező jogi aktusai mind a jogalkotás, mind a jogalkalmazás tekintetében a hazai jogrendszer részének tekintendők, tehát azokat nem lehet mintegy idegen testként értelmezni. Ezt azonban a jogalkotás rendjének szabályozása során jelezni kell.  Az Európai Unió kötelező jogi aktusainak a hazai  jogalkotási rendben történő elhelyezésének alaptörvényi megfogalmazása azonban véleményünk szerint felesleges. Az e célt szolgáló,  az Alaptörvény E cikk (5. §) (3) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy „Az Európai Unió joga – a (2) bekezdés keretei között – megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.” E rendelkezésből úgy tűnik, mintha a magyar Alaptörvény hatalmazná fel az Európai Uniót általánosan kötelező magatartási szabály megalkotására.

Ezzel szemben az Európai Unió és a tagállamok jogalkotási jogosultsága közötti hatáskörelhatárolási szabályokat, valamint az Európai Unió által kibocsátható kötelező magatartási szabályokat, azoknak a tagállamokra és adott esetekben közvetlenül az uniós polgárokra kötelező erejét, valamint azok formáit és kereteit az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSZ) és az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés (EUMSZ), valamint az Európai Unió Bíróságának  döntései határozzák meg.  Miután az Alaptörvény E cikk (5. §) (2) bekezdése kimondja, hogy Magyarország “az Alapító Szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja”, az e jogkörök gyakorlása során keletkezett jogi eszközök kötelező erejét az Alaptörvényben nem kell külön kimondani. Ugyanakkor azonban az új Jat-ban - az Alaptörvény E cikk (5.§) (2) bekezdésére alapozva – rendezni kell e kötelező magatartási szabályok és a hazai jogalkotó által kibocsátott jogszabályok közötti viszonyt.

2.1.2 Bár az Alaptörvény O cikk (16. §) (2) bekezdése kimondja, hogy “Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját” és az új Jtv. 2. § (4) bekezdésének c) pontja is rendelkezik arról, hogy a joszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy azok megfeleljenek a nemzetközi jogi követelményeknek, a gyakorlati tapasztalatok alapján rá kell erősíteni arra, hogy a jogalkotás során figyelemmel kell lenni a nemzetközi bíróságok jogeseteire és a nemzetközi szervezetek (pl. Európa Tanács) ajánlásaira is.

2.2 Az Alkotmánybíróság határozatai - mind azok rendelkező része, mind indokolásának alkotmányjogi érvelését tartalmaz része - mindenkire, mind a jogalkotókra, mind a jogalkalmazókra nézve kötelező. Az Alkotmánybíróság ex nunc, ex tunc vagy pro futuro helyezi hatályon kívül az alkotmányellenesnek talált jogszabályt.  A jogalkotóra nézve a pro futuro hatályon kívül helyezés esetén jelentkezik azonnali jogi szabályozás  követelménye, aminek tekintetében a rövid határidő megszabása a jogbiztonság érdekében elfogadható, azonban ebben az esetben sem lehet figyelmen kívül hagyni a belső- és külső egyeztetési kötelezettségeket. A jogalkalmazás tekintetében pedig – annak érdekében, hogy az alkotmányellenesség kimondása után ne lehessen az érintetteket hátrányosan érintő korábbi jogszabályt alkalmazni – arról kéne rendelkezni, hogy az alkotmányellenesség kimondása után az érintettre hátrányos korábbi alkotmányellenes jogszabály nem alkalmazható és a folyamatban  levő eljárást (bármilyen legyen is az) meg kell szüntetni (pl. ha az eljárás alapjául szolgáló jogintézmény teljesen megszűnik vagy a tényállást érintő lényeges rendelkezéseket kell átalakítani), vagy az új jogszabály hatályba lépéséig fel kell függeszteni. 

2.3 A köztársasági elnököt általános és klasszikus jogalkotási jogkörrel sem az Alkotmány[4] sem pedig az Alaptörvény nem hatalmazta fel. Ettől egyedi esetben eltér az Alaptörvény 100. § (1) bekezdése, mely szerint a köztársasági elnök a szükséghelyzetben felmerülő rendkívüli intézkedéseket rendeletben vezeti be.  Az Alkotmányban és az egyéb törvényekben meghatározott egyéb hatásköreiben „döntéseket” hozhat, amelyek azonban nem tekinthetők formalizált jogszabálynak. Kérdésként merül fel ennek kapcsán, hogy mennyiben határoz meg jogokat és kötelezettségeket pl. egy területszervezési intézkedés. Véleményem szerint amennyiben ez a bíróságok területi hatáskörét érinti, illetőleg a bíróságok területi hatáskörének egyéb okból történő változtatása jogokat és kötelezettségeket keletkeztet (a bíróhoz jutás joga) akkor vagy e tekintetben fel kell hatalmazni a köztársasági elnököt jogalkotási joggal (ami viszont megnyitja az erősebb jogállású köztársasági elnökkel kapcsolatos vitát, ami véleményem szerint jelenleg nem kívánatos) vagy pedig ezeket az intézkedéseket törvénybe kell foglalni. (Bármennyire formálisnak tűnik is, de egy kiinduló törvény megalkotható, amelynek évente maximum egyszer történő módosítása megoldaná az időközben felmerült változások átvezetésének igényét.)

2.4 Az Alaptörvény L) cikkének (2) bekezdése – amelynek elhagyását formai okból javasolja a Szalay Kör – tartalmazza a miniszterelnöki rendeletet is. Ez levezethető az Alaptörvény 68. § (3) bekezdéséből, amely a Kormány tagjainak ad rendeletalkotási felhatalmazást, ez azonban elsősorban miniszterekre van szabva. A miniszterelnöki rendelet tartalmának kereteit azonban sem az Alaptörvény, sem az új Jtv. nem határozza meg. A miniszterelnöki rendelet kiadására történő felhatalmazás álláspontunk szerint indokolt lehet, ez azonban csak szűken meghatározott tárgykörre – a jelenlegi szabályozási körrel azonosan – a helyettesítési rend meghatározására terjedhetne ki.

3.  Önálló szabályozó szervek jogalkotási joga.

Az Alaptörvény (23. cikk) 73. §-a általánosságban határozza meg, hogy „az Országgyűlés törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló szabályozó szerveket hozhat létre” és e szervek vezetőjének rendelet kiadására ad felhatalmazást.  Az AB hivatkozott határozatában utal arra, hogy „az Alkotmányban meghatározott szervek, az abban megjelölt terjedelemben és csak az ott meghatározott elnevezéssel jogosultak jogszabály kibocsátására.” Ezért az önálló szabályozó szervek jogalkotó hatáskörrel történő alaptörvényi felhatalmazása elvben nem kifogásolható, azonban pontosan meg kell határozni az e jogkörrel felhatalmazandó központi autonóm államigazgatási szervek alapításának kritériumait. Ugyanakkor azonban területi államigazgatási szervek szabályozó szervként történő meghatározása és jogalkotási jogkörrel történő felhatalmazása sem elméleti sem gyakorlati szempontból nem támogatandó. Mindezekre tekintettel az Alaptörvény 23. cikkét (73. §) is pontosítani kell. Megfontolandó továbbá a jogalkotási jogkör továbbdelegálása tilalmának e tekintetben történő enyhítése, mivel e szabályok többnyire technikai rendelkezések, amelyek nem feltétlenül az egyes jogintézmények alapvető szabályait tartalmazó törvényen, hanem az annak végrehajtását szolgáló Kormány- vagy miniszteri rendeleten alapulnak.      

4. Közjogi szervezetszabályozó eszközök:

Az új Jtv. 23 – 24. §-ával létrehozott új intézmények, az un. közjogi szervezetszabályozó eszközök, gyakorlatilag a korábbi Jat. szerinti „állami irányítás egyéb jogi eszközeit” váltják fel. Ezért célszerű ezekre az újonnan létrehozott formákra irányadónak tekinteni az AB-nek az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányossága tekintetében kifejtett álláspontját. E szerint „Az állami irányítás egyéb jogi eszközei nem vehetik át a jogalkotás funkcióját, ezért a jogalkotó garanciális szabályokat állapít meg kibocsátásukra. A Jat. rögzíti, hogy mely aktusok tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe, az állam központi szervei közül melyeknek van hatásköre az e körbe tartozó aktus kiadására, kik lehetnek ezeknek az aktusoknak a címzettjei, milyen jogi tartalommal bírhatnak és milyen eljárási rendben bocsáthatók ki. Ezzel összefüggésben az AB kifejti, hogy „a Jat.-ban „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” nevezett jogi szabályok létezése – elnevezésüktől függetlenül, mint pl. közigazgatási rendelkezések – nem alkotmányellenes, sőt alkotmányos jogállamban nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése az egyes szervek közötti kapcsolatok szabályozása csak jogi eszközökkel megengedett.” „Az ilyen belső közigazgatási szabályok természetesen nem lehetnek ellentétesek jogszabályokkal, és nem tartalmazhatnak a közigazgatás szervezetén kívül állókra kötelező normákat.”

E követelményeknek az új Jtv. rendelkezései többé-kevésbé megfelelnek, azonban vannak benne anomáliák. Így az új Jtv.  23. § (1) bekezdés a) pontja az Országgyűlés szervezete működése és tevékenysége szabályozására normatív határozat megalkotására ad felhatalmazást. Ez nyilvánvalóan nem fogadható el, mert az e célt szolgáló Házszabályt törvénnyel kell megalkotni. Pontosítást igényel továbbá a az új Jtv. 23.§ (4) bekezdése, mert az abban felsorolt szervek többsége (az önkormányzatok kivételével) nem irányít, vezet vagy felügyel más szerveket, így csak saját szervezetükre adhatnak ki normatív határozatot vagy utasítást.

Érdemi problémát vet fel az, hogy az új Jtv. 23. § (1) – (4) bekezdése az abban felhatalmazott szervek részére a saját, illetőleg az általuk irányított, vezetett vagy felügyelt szervek tekintetében nemcsak a szervezet és működés szabályozására (gyakorlatilag SZMSZ) ad felhatalmazást, hanem a „tevékenység” szabályozására is. Ez álláspontom szerint túlmegy az AB által kifejtett alkotmányos kereteken, mert egyrészt a felsorolt alkotmányos szervek (OGY, AB, ÁSZ stb.) tevékenységét a rájuk vonatkozó törvények határozzák meg, másrészt elsősorban az önkormányzatok tekintetében az általuk irányított vagy felügyelt gazdálkodó szervek kívül eshetnek a közigazgatási szervezeten (pl. köztisztasági, temetkezési stb. szolgáltatók), amelyek tevékenységét jogszabályban kell meghatározni. Ezért e rendelkezéseket is összhangba kell hozni az alkotmányos követelményekkel.

Végezetül a közjogi szervezetszabályozó eszközök tekintetében is biztosítani kell az alkotmánybírósági felülvizsgálat lehetőségét.  

5. A jogszabályok kihirdetése, egységes szerkezetbe foglalása, illetőleg annak ismételt közzétételének lehetősége.

5.1 Az Alaptörvény (T) cikkének (19. §) módosítására tett javaslat szerint az önkormányzati rendeletet, illetőleg a rendkívüli jogrend esetén kiadott rendeletet is az általános szabályok szerint, vagyis a Magyar Közlönyben kell hivatalosan közzétenni. Ez kodifikációs szempontból az új Jtv. kisebb módosítását követeli meg. A technikai megoldás lehet, hogy a törvényben erre felhatalmazott által aláírt önkormányzati rendeletnek  -  a Kormányon kívül eső jogalkotókhoz  hasonlóan - annak a Magyar Közlönyben való kihirdetéséről a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter gondoskodik.

5.2  Az AB a törvénymódosításokkal, illetőleg az egységes szerkezetbe foglalással kapcsolatban kifejtette, hogy „a tisztán törvénymódosító törvények önmagukban általában nem alkotmányellenesek.  E törvények tárgya egy másik törvény módosítása, így tartalmuk beépül a módosított törvénybe, maguk a módosító törvények pedig rendelkezéseik hatálybalépésével el is tűnnek a hatályos jogból. Így gyakran előfordul, hogy a jogkereső közönség, valamint a jogalkalmazók hivatalos forrásból nem juthatnak hozzá a módosító és az így módosított törvények egységes szövegéhez, mivel a hivatalos lap csak a módosító szöveget közli; a módosított törvény módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt változatát vagy nem, vagy csak ritkán, gyakran évekkel később teszik hivatalosan közzé, miközben a hivatalosan közzétett szöveg jogi helyzete is bizonytalan. Ennek következménye, hogy mind a jogkereső közönség, mind a jogalkalmazó maga állítja össze a módosított törvény hatályos szövegét; a gyakorlatban ez legtöbbször különféle magán adatszolgáltatók, illetve jogszabálygyűjtemények segítségével történik. Esetenként előfordul, hogy a módosító törvény külön felhatalmazást ad, többnyire az igazságügyért felelős miniszternek, a módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt törvényszöveg Magyar Közlönyben történő közzétételére. [Pl. a Btk. és a Be. egységes szövegének a Magyar Közlönyben történő újra közzététele.] A törvények és más jogszabályok egységes szerkezetben való közzététele nem jogalkotás, hanem a módosított, illetve az érintetlenül hagyott törvényszöveg együttes közzététele oly módon, hogy a jogszabály hatályos szövege a jogkereső közönség és a jogalkalmazók számára hivatalos forrásból hozzáférhetővé váljék. Az egységes szerkezetbe foglalás azonban a jogszabály szövegét nem változtatja és nem is változtathatja meg, új jogszabályt természetesen nem alkothat. Az Alkotmánybíróság szerint szükséges a törvények hivatalos újra közzétételének törvényi szintű szabályozása, amely egyben világosan meghatározza az egységes szerkezetű szövegben végrehajtható változásokat (amelyek pl. grammatikai szükségszerűséggel következnek) a tartalmi változtatástól.”  

E nagyon is gyakorlati problémát az új Jtv. nem oldja meg a Nemzeti Jogszabálytár bevezetésével, mert ez nem tekinthető hivatalos lapnak. A megoldás az lehetne, hogy a módosító jogszabály elfogadása után meghatározott időtartamon (pl. 1 hónap) belül a jogszabály előkészítéséért felelős minisztérium – meghatározott minőségbiztosítási követelmények mellett (pl. szöveghűség stb.) – megszerkeszti a jogszabály egységes szerkezetbe foglalt változatát és azt a jogszabály kihirdetése tekintetében egyébként aláírásra jogosult személy aláírásával történt hitelesítés után az általános szabályok szerint eljárva a Magyar Közlönyben közzéteszik. Az egységes szerkezetbe foglalás pontosságnak és a módosító jogszabályok pontos megismerhetőségének elősegítése érdekében vissza kell térni az egyes szavak helyébe lépő szavak meghatározása (un. mozaikos módszer) helyett az egész bekezdés módosítására, valamint a régi jogintézmény helyébe lépő új jogintézmény esetében az általános  megfogalmazás („a régi jogintézmény alatt az új jogintézményt kell érteni” formula) helyett lehetőség szerint az új  jogintézmény teljes körű átvezetésére.

Problémát okoz továbbá az is, hogy a módosító, hatályon kívül helyező törvény önmagát is azonnal hatályon kívül helyezi. Ez ugyanis lehetetlenné teszi a korábbi szabály megismerését, mivel a hatályon kívül helyzett jogszabályra utalás nem kerül bele a módosított jogszabályba, ami gyakorlatilag a jogalkalmazókat adott esetben lehetetlen helyzetbe hozza. Ezért ezt a megoldást  meg kellene szüntetni.

II. A jó kormányzás és a jogalkotás rendjének összefüggése:

1. Az irodalomban “jó kormányzás” fogalmának és tartalmának többféle értelmezése ismert. Ez abban is megmutatkozik, hogy a magyarban ugyanazon szóhasználatnak az angolban két különböző és eltérő tartalmú meghatározása ismert “a good government” és a “good governance”, de ezek értelmezése sem egységes. Általánosságban azonban az mondható, hogy a “good government” fogalom a jó kormányzást szűkebb értelemben fedi le. Ezen értelmezés szerint a Willy Brandt vezette Commission on Global Governance 1992-ben úgy definiálta a kormányzást, mint „azon módozatok összességét, amelyek révén az egyének és a magán- vagy közintézmények közös ügyeiket intézik. A kormányzás az együttműködés és a különböző, egymásnak ellentmondó érdekek összeegyeztetésének folyamata. Részt vehetnek benne az állami intézmények és a végrehajtó hatalom szervei, de a formális eljárások mellett magában foglalhat olyan informális megállapodásokat is, amelyekben az emberek és az intézmények egymással megállapodtak, és amelyek révén biztosítva látják az érdekeik érvényre jutását.”[5]

A „governance” tágabb értelemben a liberális államfelfogást fedi le, vagyis hogy az állam lehetőleg kivonul a társadalom életének szervezéséből és azt a társadalom önszabályozó entitásaira bízza, az állam feladata maximum a jó kormányzás feltételeinek biztosítása. Még tágabb értelemben a „jó kormányzás” vonatkozhat a különböző szakpolitikáknak (pl. szociális politika, adópolitika stb.) a társadalom érdekének figyelembe vételében történő kialakítására és következetes érvényesítésére.

2. A jó kormányzás (nyitott kormányzás) OECD szerinti legfontosabb alapelvei:

A jelen elemzés szempontjából a jó kormányzás legszűkebb értelmezését, vagyis a nyitott kormányzást indokolt górcső alá venni.  E tekintetben az OECD „Az állampolgárok, mint partnerek: Tájékoztatás, konzultáció és a nyilvánosság részvétele” c. Jelentéséből[6] célszerű kiindulni.

Tájékoztatás: ez egy egyirányú kapcsolat, amelynek során a kormányzat létrehoz és átad információkat az állampolgárok által történő felhasználás céljából. A fogalom kiterjed mind az információkhoz való „passzív” hozzáférésre az állampolgárok igényei alapján, mind pedig azokra az „aktív” intézkedésekre, amelyeket a kormány megtesz annak érdekében, hogy az információkat terjessze az állampolgárok felé.

• Konzultáció: ez egy kétirányú kapcsolat, amelyben az állampolgárok visszajelzéseket adnak a kormányzatnak. Ehhez a kormányzatnak előzetesen meg kell határoznia, hogy milyen kérdésekben kéri ki az állampolgárok véleményét, és gondoskodnia kell tájékoztatásról.

• Aktív részvétel: ez a kapcsolat a kormánnyal való partnerségre épül, amelynek során az állampolgárok tevékenyen részt vesznek a döntéshozási folyamatban. Ez a meghatározás felismeri az állampolgárok szerepét, amelyet a döntési lehetőségek felvetésében és a politikai párbeszéd kialakításában betöltenek, jóllehet a végső döntést, vagyis a politikai kérdések megfogalmazásának felelősségét továbbra is a kormánynak kell viselnie.

Az OECD a fentiekkel kapcsolatban az alábbi ajánlásokat tette és a Melléklet szerinti útmutató irányelvet adta ki:

• a tájékoztatás legyen teljes, objektív, megbízható, releváns, könnyen elérhető és megérthető;

• a konzultációnak legyenek világosan meghatározott céljai és szabályai, amelyek előírják a jogok gyakorlásának határait és a kormány kötelezettségét arra nézve, hogy vegye figyelembe az állampolgárok által szolgáltatott információkat;

• a valós részvétel feltételeinek biztosítása érdekében a kormány  gondoskodik elégséges időről és rugalmasságról ahhoz, hogy felmerülhessenek új elképzelések és javaslatok az állampolgárokban, valamint megfelelő mechanizmusokról ezeknek a kormányzat politikai döntéshozatali folyamatába történő integrálásáról.

Az Irányelvek köréből kiemelendőnek tartom a jogok és az idő alábbiak szerinti  szempontjait:

A jogok: az információkhoz való hozzáféréssel, a visszajelzések adásával, a konzultációval és a politikai döntések meghozatalában való részvétellel kapcsolatos állampolgári jogok törvényi megalapozásának követelményét, valamint azt, hogy egyértelműen ki kell mondani, mely szerint a kormányzat köteles reagálni, amikor az állampolgárok gyakorolják ezeket a jogaikat

Az idő: A nyilvánossággal folytatott konzultációt és az aktív részvételt a lehető leghamarabb meg kell kezdeni a politikai folyamat során, hogy több lehetőség legyen a politikai megoldások kialakítására és a sikeres megvalósítás esélyének növelésére. Elegendő időt kell biztosítani ahhoz, hogy a konzultáció és a részvétel eredményes legyen.

3. A konzultáció és a részvétel az Európai Unió normaalkotási gyakorlatában:

Előre kívánom bocsátani, hogy hasonló gyakorlat az Európai Unió belső jogszabály-előkészítési rendje mellett egyes tagállamokban pl. Nagy-Britannia, illetőleg más országokban pl. USA is van, de miután ténylegesen testközelben az EU gyakorlatát ismerem, ezért ezt kívánom röviden bemutatni. (Elsősorban arra a folyamatra kívánok vázlatosan kitérni, amelyet a Bizottság a szabályozási javaslatok előkészítése során alkalmaz, kivéve a lobby tevékenységet, amely minden intézmény döntéshozatali eljárásában érvényesíthető. A végleges döntések meghozatala lényegesen bonyolultabb folyamat, amelyben még további számos uniós intézmény (pl. Gazdasági és Szociális Bizottság, Régiók Bizottság, a Tanács és a Parlament stb.) vesz részt, ezek azonban már döntően politikai folyamatok, amelyek a nemzeti működésre nehezen vetíthetők ki és a jelen anyag szempontjából nem is relevánsak.

3.1 Konzultáció a bizottsági javaslat előkészítésének folyamatában:

Előzetes felmérés az érintettek bevonásával: A Bizottság a szabályozási javaslat előkészítése során első lépésként általában kérdőívet bocsát ki a szabályozási igény felmérése érdekében a tervezett szabályozással érintett kormányzati szervek, civil szervezetek, szakszervezetek, piaci szervek legszélesebb körének, de lehetőséget ad arra is, hogy elektronikusan bárki javaslatot tegyen a tárgyat érintő szabályozásra.

A szabályozási koncepció egyeztetése. A kérdőívek feldolgozása után – az abban foglaltak figyelembe vételével - kidolgozza a szabályozási koncepciót, amelyet a fenti körben szintén nyilvánosságra hoz és méltányos határidő (általában 2 hónap) meghatározásával írásbeli észrevételek megtételére ad lehetőséget, egyidejűleg szintén e kör bevonásával konferenciákon, vitafórumokon méri fel az érintettek véleményét.[7]    

A fenti konzultációs eljáráson kialakult koncepció alapján készíti el a szabályozási javaslatot. (A javaslatoknak a Bizottság intézményein belüli elfogadásának rendjére nem kívánok kitérni, mert az nem érinti a témánkat, csupán azt emelném ki, hogy a Bizottság Eljárási Szabályzata szerint a szabályozásért felelős szervezeti egységnek mindaddig egyeztetnie kell a tervezetben érintett más szervezeti egységekkel, amíg megállapodásra nem jutnak a megoldás tekintetében, illetőleg a Jogi Szolgálat egyetértése nélkül nem bocsáthat ki javaslatot).[8] 

3.2 A társadalmi részvétel a teljes uniós jogalkotási folyamatban a lobby szervezetek útján.

Az EU intézményei az érdekképviseleti szervekkel és a civil társadalommal nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet tartanak fenn.[9]  Ennek egyik eszköze ez un. lobby tevékenység, melynek átláthatóságát az un. átláthatósági nyilvántartás biztosítja, melybe történő felvétel során az  érintett szervezetek (többnyire kifejezetten ilyen tevékenység céljából létrehozott szakmai tanácsadással foglalkozó irodák) kötelezettséget vállalnak az un. magatartási kódexben foglalt követelmények betartására. E lobby tevékenység a gyakorlatban annyit jelent, hogy e szervezetek a jogszabályelőkészítés folyamatának minden szakaszában jogosultak javaslatokat tenni, konzultálni stb. az illetékes uniós szervekkel, rendezvényeket szervezni az érintett témában, illetőleg az ilyen rendezvényeken részt venni és véleményt nyílvánítani.

4. A nyitott kormányzásnak és a részvételnek természetesen vannak egyéb formái és eszközei is, pl. a társadalmi érdekegyeztető fórumok. E fórumok állásfoglalásainak az eredménye is gyakran végül jogszabályban jelenik meg, ez azonban már véleményem szerint inkább a gazdasági jogalkotási diszciplinájába tartozik.

4. A nyitott (jó) kormányzás elvének érvényesülése a hazai szabályozásban és gyakorlatban.

4.1 A jogszabálytervezetek véleményezésére vonatkozó rendelkezéseket az 1987. évi XI. törvény (Jat.) 27 § - 32 § tartalmazta. E törvényt azonban az Alkotmánybíróság 121/2009.(XII.17.)AB határozata 2010. december 31. hatállyal megsemmisítette. (Megjegyzendő, hogy a jogszabály tervezetek véleményezésére vonatkozó rendelkezéseket – a Legfelsőbb Bíróság Elnökének véleményezési joga kivételével, amelynek megsemmisitésére vonatkozó indítványt az AB megalapozhatlannak talált – sem az indítványok, sem az AB  nem érintette.) A jogszabályalkotás nyilvánosságáról tartalmazott továbbá rendelkezéseket az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 9 § - 11. § -a, valamint a Kormány Ügyrendje.

Az előző, a FIDESZ Kormányt megelőző  időszakban azonban – bár a jogszabályi háttér hellyel-közzel megfelelt a nyitott jogalkotás követelményeinek - a jogszabályok véleményezésének gyakorlata, az érintetteknek a jogszabályok előkészítésébe való bevonása, sőt a Kormányon belüli belső egyeztetés is egyre formálisabbá vált. Rendkívül rövid, betarthatatlan határidők kerültek meghatározásra, a belső vitáknak egyre kevésbé volt fóruma, az eltérő vélemények – gyakran indokolás nélkül – figyelmen kívül lettek hagyva.  Ez a gyakorlat a Kormány kapkodását jelezte a társadalom felé, az összefüggések és társadalmi hatások figyelmen kívül hagyását, esetenként a jogszabályok gyakorlati végrehajthatóságának nehézségeit vagy lehetetlenségét eredményezte. Ez a gyakorlat véleményem szerint a korábbi kormányzás egyik súlyos hibája (amit ugyan csak a szakértői szemek észlelnek, de következményeit az egész társadalom szenvedi és ezt a gyakorlatot “tökéletesítette” a jelenlegi Kormány). E rossz gyakorlatra vonatkozó önkritikus megjegyzést azonban sem politikusoktól sem szakértőktől sajnos eddig nem hallottam.  

E probléma orvoslására - elsősorban a Kormány Ügyrendjének szintjén, de az Országgyűlés Házszabályában is, különösen az önálló képviselői indítványok tekintetében - olyan határidőket kell meghatározni, amelyek a szükséges egyeztetések lebonyolítását biztosítják, esetleg a Kormány Ügyrendjének szintjén előírni, hogy amíg a kormányzati szervek között nem jön létre egyezség, addig a téma a Kormány elé nem terjeszthető (hasonló szabályozás van az Európai Unió Bizottságának eljárási szabályzatában).

4.2 Az új Jtv. a jogszabályok véleményezésére a 19. §-ban utal, erre vonatkozóan azonban kifejezetten kötelező előírásokat nem tartalmaz, hanem azt egyrészt más törvényekben meghatározott kivételes esetekre, illetőleg a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló törvényre (2010. évi CXXXI. tv), továbbá a Kormány Ügyrendjére utalja.       

A jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény az un. általános egyeztetés, vagyis a jogszabály-tervezeteknek a honlapon történő közzététele  és a véleményezés lehetőségének biztosítása tekintetében a korábbiakban a 2005. évi  CX. törvényben foglaltakkal szinte azonos rendelkezéseket tartalmaz. (Más kérdés, hogy ezek közül is egyes rendekezések pl. a nyilvánosságra hozatali kötelezettség túl széles körben történő korlátozása, felülvizsgálatot igényelnek.)  

Ugyanakkor azonban az un. közvetlen egyeztetés, vagyis az érintett társadalmi, szakmai és civil szervezetekkel való egyeztetés tekintetében korporatív jellegű szabályokat hoz létre. Ez annyit jelent, hogy azokkal a szervezetekkel “amelyek készek a kölcsönös együttműködésre” vagyis elfogadják a Kormány játékszabályait, stratégiai partnerségi megállapodást köt, és e szervek kötelesek megjeleníteni az adott szakterülettel foglalkozó, de stratégiai megállapodással nem renelkező más, a szakterületet érintő szervezetek álláspontját is, vagyis ez utóbbi szerveknek közvetlen vélemény-nyilvánítási lehetőségük nincs, ami diszkriminatív. E szabályozás nem felel meg a jogállamiság és a jó kormányzás elveinek, igy teljes egészében újra alkotandó.

4.3 Sem a régi Jat. sem az új Jtv. nem ismeri az érintett társadalmi körök szabályozási igényének, a hatályos rendelkezések alkalmazásával kapcsolatos problémáinak előzetes felmérését. A valódi jó kormányzás gyakorlati megvalósítása érdekében célszerű lenne ezt a lehetőséget bevezetni. 

4.4 A 2010. évi CXXXI. törvény hatályon kívül helyezte a lobbitevékenységről szóló 2006. évi XLIX. törvényt is. Bár e törvény a gyakorlatban nem hozta meg a tőle várt eredményeket, véleményem szerint – a nemzetközi, elsősorban európai uniós tapasztalatok figyelembe vételével – indokolt új lobbitörvényt alkotni annak érdekében, hogy a társadalmi párbeszéd lehetőségének ez az eleme is biztosított legyen.   

4.5 Az előzőekben javasolt megoldások hatályba léptetését és gyakorlatba való bevezetését fokozatosan tartom lehetségesnek megvalósítani, mert a teleskörű bevezetéssel az  egyes jogszabályok előkészítése, egyeztetése  hosszú időt vesz majd igénybe, ami csak “békeidőben” kivitelezhető, de az érintett szakmai civil és társadalmi szervezetek teljes körű bevonását mielőbb szükségesnek tartom megvalósítani.  

III. Javaslat a további lépésekre:

1. a/ Az Alaptörvény további módosítására tett javaslatok átvezetése,

b/ A jogalkotásról szóló CXXX törvény és a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény egybefoglalt és az elfogadott koncepció szerinti tartalommal történő újra szabályozása tervezetének elkészítése. [10]  

2. A lobby törvény koncepciójának megalkotása és széleskörű egyeztetése. (Ez hosszabb időt vesz igénybe és megvalósítása csak 1-2 év elteltével időszerű.)

Budapest, 2013. november

Készítette: dr. Szurday Kinga

A Szalay László kör tagjai részére

Melléklet

A sikeres tájékoztatáshoz, konzultációhoz és az állampolgároknak a politikai döntéshozásban való aktív részvételéhez szükséges intézkedésekre vonatkozó útmutató irányelvek

1. Elkötelezettség

Minden szinten szükség van irányításra és erős elkötelezettségre a tájékoztatás, a konzultáció és a politikai döntések meghozatalában való aktív részvétel mellett, a politikusok, a magas rangú menedzserek és a közhivatalnokok szintjén egyaránt.

2. Jogok

Az információkhoz való hozzáféréssel, a visszajelzések adásával, a konzultációval és a politikai döntések meghozatalában való

részvétellel kapcsolatos állampolgári jogokat szilárdan meg kell alapozni törvényben vagy irányelvekben. Ezen kívül egyértelműen ki kell mondani, hogy a kormányzat köteles reagálni, amikor az állampolgárok gyakorolják ezeket a jogaikat. Az említett jogok érvényesítéséhez feltétlenül szükség van független felügyeleti intézményekre, vagy velük egyenértékű intézményekre.

3. Egyértelműség

Már a kezdeteknél pontosan meg kell határozni a tájékoztatás, a konzultáció és a politikai döntések meghozatalában való aktív

részvétel céljait és korlátait. A megfelelő szerepköröknek és felelősségeknek szintén egyértelműnek kell lennie mind az állampolgárok (információk közlése), mind pedig a kormány (olyan döntések meghozatala, amelyekért felelősséggel tartozik) vonatkozásában.

4. Idő

A nyilvánossággal folytatott konzultációt és az aktív részvételt a lehető leghamarabb meg kell kezdeni a politikai folyamat során, hogy több lehetőség legyen a politikai megoldások kialakítására és a sikeres megvalósítás esélyének növelésére. Elegendő időt kell biztosítani ahhoz, hogy a konzultáció és a részvétel eredményes legyen. A politikai ciklus minden szakaszában szükség van

tájékoztatásra.

5. Objektivitás

Azoknak az információknak, amelyeket a kormány a politikai döntéshozás során közöl, objektívaknak, teljeseknek és

hozzáférhetőeknek kell lenniük. Minden állampolgárt azonos bánásmódban kell részesíteni, amikor élnek az információkhoz való hozzáféréssel és a részvétellel kapcsolatos jogaikkal.

6. Erőforrások

Szükség van megfelelő pénzügyi, humán és technikai erőforrásokra ahhoz, hogy a nyilvánosság tájékoztatása, a konzultáció és az aktív részvétel eredményes legyen.

7. Koordináció

A tájékoztatással, a visszajelzések kérésével és az állampolgárokkal való konzultációval kapcsolatos kezdeményezéseket koordinálni kell a kormányzat egységei között annak érdekében, hogy javítsák az ismeretek kezelését, gondoskodjanak a politikai koherenciáról, elkerüljék az erőfeszítések szükségtelen megkettőzését és csökkentsék a „konzultációs kimerültség” kockázatát az állampolgárok és a civil társadalom szervezetei körében. A koordinációs erőfeszítések nem csökkenthetik a kormányzati egységek képességeit az innováció és a rugalmasság biztosítása terén.

8. Számonkérhetőség

A kormányzatok kötelesek számot adni arról, hogy hogyan használták fel az állampolgárok hozzájárulásait, amelyeket a

visszajelzéseken, a nyilvános konzultációkon és az aktív részvétel útján szolgáltattak. A kormányzat általános számonkérhetősége érdekében feltétlenül szükség van intézkedésekre annak biztosítása érdekében, hogy a politikai döntéshozási folyamat nyitott, átlátható és irányítható legyen a külső vizsgálatok és ellenőrzések számára.

9. Kiértékelés

A kormányzatoknak szükségük van eszközökre, információkra és kapacitásra ahhoz, hogy kiértékeljék teljesítményüket, amelyet az információk közlésében, a konzultációk lefolytatásában és az állampolgárok bevonásában nyújtottak, annak érdekében, hogy képesek legyenek alkalmazkodni az új követelményekhez és a politikai döntéshozás változó feltételeihez.

10. Tevékeny állampolgári élet

A kormányzatok számára rendkívül hasznosak a tevékeny állampolgárok és a dinamikus civil társadalom, és konkrét lépéseket

tehetnek annak érdekében, hogy megkönnyítsék az információkhoz való hozzáférést és a részvételt, fokozzák a tudatosságot és erősítsék az állampolgárok polgári képzettségét és készségeit, valamint, hogy támogassák a képességek fejlesztését a civil

társadalom szervezeteinek körében.