A 2011-ben elfogadott alaptörvény szerint a törvényhozó hatalmat gyakorló országgyűlés három féle szavazati arányban alkothat törvényt.

1.) alaptörvényt, vagy más elnevezéssel alkotmányt, az összes képviselő kétharmadának szavazatával,

2.) un. sarkalatos törvényt a határozatképes országgyűlés kétharmadának szavazatával,

3.) és törvényt a határozatképes országgyűlés felének szavazatával.

Az alkotmányokban rögzített témakörök tradicionálisan kialakultak Európában. Ezek – közismerten két témakörre vonatkoznak. Az egyik, az állam hatalmának korlátairól (tulajdon szentsége, emberi jogok), a másik az államhatalmat gyakorló szervezet felépítéséről, alá- és fölérendeltségi viszonyairól, és a hatáskörök elhatárolásáról szólnak.

Az írásban foglalt alkotmányt, vagy az erre a célra létrehozott alkotmányozó testület, vagy a törvényhozó hatalommal rendelkező parlament hozza létre. Az utóbbi esetben – például Magyarországon is – nem szótöbbséggel, hanem minősített többséggel. A minősített többség nálunk a képviselők kétharmada. Ilyen kétharmados többség szükséges az alkotmány módosításához is.

A tradicionálisan kialakult alkotmányon túl a képviseleti szervek a többségi elv alapján törvényeket alkotnak, amelyek nem lehetnek ellentétesek az alkotmánnyal.

A törvények második, közbeeső fajtája Európában általában ismeretlen. A nálunk kialakított különböző elnevezésű kétharmados törvény (alkotmányerejű törvény, sarkalatos törvény) speciális okok miatt alakult ki, amely okokra a későbbiekben még visszatérünk.

A kétharmados törvényt a formál logika szerint a demokrácia magasabb fokának is lehetne nevezni, hiszen az egyszerű törvénnyel szemben a sarkalatos törvény mögött minősített többség van.

Általában az ellenzék legalább egy részének támogatása nélkül nem lehet kétharmados törvényt hozni, illetőleg azt módosítani. De, ha ez a demokrácia fokmérője lenne, akkor inkább ajánlanám e logika szerint az egyhangúan hozott határozatokat. Más kérdés, hogy az ilyen (egyhangú) döntési igény alkotmányba foglalása előre vetíti az örök határozatképtelenséget.

A közvélemény jó része a politikai berendezkedés hibájának tartja a pártok nagymértékű szembeállását, amely lehetetlenné teszi a közös nemzeti érdekek kialakítását. Lám, a sarkalatos törvények ezen is segíthetnek: jogilag kötelező a megegyezés.

A logikailag levezetett előnyök sorolását nem folytatom. Meggyőződésem szerint ugyanis ezen az alapon a kétharmad igazi értékét, vagy káros következményeit csak akkor tudjuk megállapítani, ha az alkotmányban rögzített kormányzati rendszerhez viszonyítjuk funkcióját.

* * *

A kormányzati rendszernek két alapformája van: az elnöki és a parlamentáris rendszer. A rendszerváltás idején az 1989. évi XXXI. törvénnyel elfogadott alkotmány – jelentős viták után elutasítva az elnöki kormányzati rendet – parlamentáris kormányzást vezetett be.

Az elnöki kormányzati rendszerben következetesen viszik végbe a hatalommegosztás elvét: a törvényalkotás a képviseleti szervvé, a végrehajtó hatalom az államfőé (tulajdonképpen közjogilag nincs is kormány). A jogalkotás szempontjából – hiszen most ez érdekel bennünket – ez azt jelenti, hogy az állami akaratnyilvánításból jogilag alig kap szerepet az államfő, a köztársasági elnök. Így pl. az államfőnek nincs törvénykezdeményezési joga, bár meg kell jegyezni, hogy az USA-ban kialakult az a gyakorlat, hogy a kongresszusnak küldött un. elnöki üzenetekben az elnök jogilag nem kötelező törvényalkotást is javasolhat, de nem nyújthat be kész törvénytervezeteket. Ez a jogalkotási rend a kongresszuson belül alakítja ki a szükséges koordinációt, egyeztetést. Ennek rendjében alakult ki az Európában jórészt ismeretlen un. lobby rendszer is. A képviselők által benyújtott törvényjavaslatok kis része (5-10 százaléka) kerül csak a plénum elé, a többi „elvérzik” a kongresszusi egyeztetés rendjébe.

Az Európában kialakult parlamentáris rendszer más. A hatalommegosztás úgy valósul meg, hogy a végrehajtó hatalom a kormányé, de a kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek. Ennek formája, hogy a kormánynak megalakulása után be kell mutatkoznia a parlamentnek és bizalmat kell kérnie attól. Ezt a bizalmat többségi határozattal a parlament jogi indokolás nélkül bármikor visszavonhatja, azaz a kormányt megbuktathatja. De a kormány nincs a parlamentnek alárendelve, kötelező döntéseket csak törvény formájában adhat, de nem irányíthatja a kormányt. (Ebben jelenik meg a hatalommegosztás.[1])

Ez a kormányzati struktúra másként alakítja a törvényalkotást. Elismeri a képviselők törvénykezdeményezési jogát, de a gyakorlatban ezt úgy valósítja meg, hogy a parlament általában felkéri a kormányt egy törvényjavaslat kidolgozására. A törvényalkotás mechanizmusa a parlament és a felelős kormány együttműködésével valósul meg. Az egyeztetés a felelős kormánynál fut össze és nem a parlamentnél. Általánosnak tekinthető, hogy a jogalkotás szakszerve az igazságügyi minisztérium, itt működnek az un. törvényelőkészítő főosztályok.

Sajnálatos, hogy a jelenlegi regnáló kormányzati szisztémában összekeveredik az amerikai rendszer és az európai parlamentáris rendszer törvényalkotási rendje anélkül, hogy annak jogilag kialakított rendjét megalkották volna. De ennek következményeire most nem térhetek ki.

* * *

És itt térünk vissza a kétharmados törvények, vagy sarkalatos törvények szerepére, a kormányzati rendszerre gyakorolt hatására.

A kétharmados szavazattöbbséggel elfogadandó törvényeket 1989-ben elfogadott alkotmány vezette be, és ezeket a törvényeket „alkotmányerejű törvénynek” nevezte.

Az akkor hatályos alkotmány 8. §-a szerint az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat csak alkotmányerejű törvényben lehetett megállapítani. Miután a lakáscélú állami kölcsönök megadóztatásáról szóló 1989. évi XLIX. törvény alapvető jogokat érintett, azt csak kétharmados szavazattal lehetett volna elfogadni. De ez a kétharmados arány nem volt meg, ezért a törvényt a végrehajtási rendelkezésekkel együtt az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezte, megsemmisítette. (5/1990. (IV. 9.) AB határozat.)

Így válik világossá, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás érdekében hozott kétharmados szavazatarány lehetetlenné teheti a végrehajtó hatalom gyakorlati működését, az ország kormányzását. Vagyis a látszólag demokratikusnak vélt kétharmados szavazás igénye szembekerült a parlamentáris rendszernek azzal az igényével, hogy az országgyűlési többséggel rendelkező kormány gyakorolhassa a végrehajtó hatalmat. Ilyen feltételek között az ellenzék támogatása nélkül nincs adóztatási jog.

Ezért az akkori MDF kormány (Antall József kormánya) tanácskozást kezdeményezett az akkor ellenzékben lévő SZDSZ-el az alkotmányerejű törvények számának csökkentése érdekében. Az egyezség létre is jött, csökkent – főleg a gazdasági és adókivetési jogalkotás tekintetében – a kétharmados törvények száma és a megegyezés eredményeként az SZDSZ által javasolt személy lett a köztársasági elnök.

A kétharmados többség igényét Magyarországon a rendszerváltást meghatározó politikai viszonyokkal lehet magyarázni. A pártok közötti bizalmatlanság teljes, ugyanakkor teljesen átláthatatlan volt, hogy az 1990 tavaszára kiírt országgyűlési választásnak mi lehet az eredménye, melyik párt, vagy pártszövetség alakít majd kormányt, melyik párt, vagy pártok kerülnek majd ellenzékbe. Az ellenzékbe kerülés félelme szülte a kétharmados szabályt, mert ez egyik garanciája lehet annak, hogy az ellenzéket ne lehessen teljesen kiszorítani a hatalomból.

A jelenleg hatályos Alaptörvény 45 esetben igényli sarkalatos, azaz kétharmados törvény hozását. Ezek szinte a jogrendszer egészét átfogják. Jellemző azonban, hogy igen „fontos” törvények kimaradnak a sorból. Így pl. nem kell kétharmados szavazattöbbség a Büntető Törvénykönyv és a büntető eljárási törvény létrehozásához, pedig az személyes szabadságjogokat véd, és ez logikailag indokolttá tehetné a minősített többséget. De kimarad a sorból a Polgári Törvénykönyv megalkotásánál is a kétharmados igény, pedig annak meghatározó szerepe van a magántulajdon védelmében.

A kormányzat azonnal hozzálátott az un. sarkalatos törvények kidolgozásához. Ezek egy része gyorsan meg is született, másokat folytatólagosan ígéri a kormány nyilván azzal a céllal, hogy a négy éves ciklus leteltével minden sarkalatos törvény elfogadásra kerüljön. A jelenlegi kormány országgyűlési kétharmad segítségével kész tények elé állíthatja a következő országgyűlést és kormányt, hiszen a  sarkalatos törvények módosításához ismét kétharmadra lenne szükség. Márpedig belátható időn belül ilyen kétharmados többség az országgyűlésben aligha állítható elő. (Az okok megállapítása most nem az én feladatom.) Ez azt jelenti, hogy hosszú ideig ezeket a törvényeket nem lehet módosítani akkor sem, ha a jelenlegi rezsim kormányalakító tényező marad és akkor sem, ha ellenzékbe kerülne. Ezt nevezik a politikai irodalomban a hatalom bebetonozásának.

Gondokat okoz az is, hogy jogilag nem tisztázott: egy adott sarkalatos törvényben szabályozandó életviszony „meddig sarkalatos”, meddig kell a kétharmados szabályt alkalmazni és hol kezdődnek ebben a témakörben az egyszerű többséggel elfogadható szabályok alkotása. Ma erre csak azt lehet válaszolni, - amit egyszer belefoglaltak pl. a családjogi törvénybe, vagy az egyházakról szóló törvényben az mindörökké ott marad. Ezért a mai jogalkotó igyekszik mindent a sarkalatos törvénybe szabályozni, amit csak hozzájárulásával lehet majd módosítani.

Ezt az Európai Unióban folyó viták észlelik is. „Az Európai Parlament állásfoglalása a közelmúltbeli magyarországi politikai fejleményekről” c. állásfoglalás több helyen utal a sarkalatos törvények körüli aggályokra.

Így pl. az állásfoglalás D) pontjában kimondja: „… a sarkalatos törvények elfogadása számos területen aggályokat ébreszt … a politikai verseny és hatalomváltás tisztességes” feltételei szempontjából „ … és korlátozza a jövőbeni kormányok kormányzati képességét”.  Vagy az állásfoglalás L) pontjából idézek: „ … a Velencei Bizottság jelentése is rámutat – aggodalomra ad okot azon kérdések jelentős száma, amelyeket kétharmados többséget igénylő sarkalatos törvényekben kell részletesen szabályozni, ideértve az olyan kérdéseket is, amelyeket a rendes politikai folyamatokra kellene bízni, és amelyeket általában egyszerű többséggel szokás dönteni”.

Tulajdonképpen nem a sarkalatos törvényekkel, mint új törvényi típussal van bajom, hanem az 1989 óta létező kétharmados törvényekkel, benne a sarkalatos törvényekkel is. Nem véletlen, hogy az európai országok közjogászai, politológusai, politikusai most zavarban vannak és nem is tudnak mit kezdeni az állítólag szuper demokráciát jelentő kétharmados szabállyal.

Ez egy tipikus esete annak, amikor a napi politika az Európában kialakult közjogi struktúra ellenében hoz létre olyan új szabályokat, amelyeket aztán csak sok nehézség és viták után lehet majd korrigálni. A kétharmados szabályt megszüntetni szinte lehetetlen lesz, hiszen a javaslat ellen lesznek mindenkor az ellenzéki pártok. Úgy ítélik meg ugyanis, hogy befolyásuk csökkentésére irányulnak. Pedig csak a parlamentarizmus lényegének visszaállításáról van szó: a parlamenti többség és annak kormánya jogosítványainak visszaállításáról, az ország kormányozhatóságának biztosításáról.

A tévedés elkerülése érdekében nem minden kétharmados szabály ellen vagyok. Az országgyűlés házszabályát, tanácskozási rendjét szabályozni az ellenzék nélkül nem szabad. Indokolt a kétharmad. Több állami tisztségviselő megválasztását az alkotmány az országgyűlés hatáskörébe adja (köztársasági elnök, legfőbb ügyész, az alkotmánybíróság tagjai, országgyűlési biztosok, számvevőszék elnöke, stb.). Itt a közmegegyezés igénye indokolhatja az ellenzék bevonását is. Elfogadandó, hogy a szükségállapot és a rendkívüli állapot különleges szabályait is ilyen arányban szavazzák meg, hiszen itt az alkotmány rendelkezéseinek felfüggesztéséről van szó.

De a jogalkotásban ellentétesnek ítélem a kétharmadot a parlamentarizmus szabályaival, mert szükségtelenül korlátozza a többségi kormányzás jogát. Komolyabban kellene venni az Európában kialakult parlamentarizmus alkotmányokban megfogalmazott szabályait.

Mindig ellene voltam a kétharmados törvények alkotásának, most csak hálás lehetnék a FIDESZ- KDNP kormányának, mert végsőkig kiélezte az ellentmondásokat és ezzel közvéleményt teremtett az e körüli vitákhoz, végső soron talán a kétharmad megszüntetéséhez is.

Nem lehet a kormányzati rendszer szabályozásánál a többségi elvre helyezkedni és ugyanakkor a jogalkotásnál minőségi többséget követelni. A kettő ellentmondásban van egymással. Miután a kormányzati rendszer a minősített többség hiányában aligha változtatható, a jogalkotásnál kell az egyszerű többségre visszatérni.